为什么下雨便是涝，不下便是旱？——湖北省沙洋县李市镇农田水利调查

　　五、政策建议

　　通过对当前农田水利现状的展示，详细了解农田水利硬件问题严重的现状后，我们又从制度、组织与社会等层面就农田水利状况展开了初步讨论。显然，当前农田水利的问题从表象上看，是一系列农田水利硬件设施的损毁与老化，集体时代留下来的水利遗产，我们已经消耗到了尽头，已经显示出了重重困境。然而，其深层次的原因，却既与制度和组织有关，同时也与社会基础息息相关。农田水利问题的背后是现代国家如何治理现代农民的问题。从这个角度来说，农田水利也许只是这一更为宏观的研究主题的切口。要改变目前农田水利现状，特别是要从根本上改观的话，我认为可以从以下五个方面着手努力。

　　（一）加强农田水利财政转移支付，重新平衡利益主体

　　在制度困境中，我们曾经讨论到，当前农田水利的困境在制度层面的表现主要就在于丧失了平衡机制。农田水利中各利益主体的利益无法达到平衡，从而出现困境。要解决这一问题，我认为，只有加强农田水利方面的财政转移支付，重新平衡各利益主体，才能使当前失序的农田水利重归秩序。

　　财政转移支付包括三个方面，其一是乡镇一级用于全镇水利的统筹建设与维护的资金。其二是村一级的统筹建设与维护农田水利所需要的资金，其三是组一级用于农田水利建设与日常维护的所需要的资金。就李市镇的情况来看，目前由于已经没有收基本水费了，这一部分暂时仍是缺口，原来靠这一部分资金来统筹灌溉的情况仍无法得到有效解决。而排涝费，虽然没有再收了，但鉴于排涝的公益性与公共性相比于灌溉更明显，因而，县级财政现在有专门针对排涝的“大湖区排涝费”的转移支付资金。目前也正是因为有这笔资金的支持，才使得17处泵站中能运转的还尽量在继续保持运转，能够在现有境况下尽一切可能发挥其最后的努力。但农户对村组两级所应承担的责任在被取消后，其缺口却没有弥补，因而，村组两级的农田水利相较于全镇的来说，其失序状况实际上更加严重。

　　怎么办？我认为，需要尽快建立农田水利建设的转移支付专项资金。对乡镇一级的支持应继续加大，对村组两级的转移支付已经刻不容缓。当前的形式下，想再次从农民那里收取费用已经不现实了，既然我们已经取消了农业税费，就不可能再走回头路。因而，比较可行的办法就是由专项财政转移支付以填补这一块的缺陷。村组两级只有通过这笔资金来建设和维护农田水利，才可能平衡当前农田水利中的各利益主体。具体来说，我认为有两个办法可行，其一是专门拿出一块针对农田水利的资金。其二是从新增的涉农补贴里面拿出一定比例的资金补贴农田水利。如何补？不能补给农户个体，而只能补给村组集体。补给村组集体后，如果村组干部“作恶”动用这笔资金，怎么办？这里面又涉及到两个方面，其一是将这种资金像粮食直补一样设定为政策的高压线，就目前的粮食直补来看，敢打主意的地方政府非常少，效果十分良好。另一方面，即是我们下文要谈的第二点，即强化乡镇组织和村社集体，加强基层政权和基层组织建设。

　　（二）强化乡镇政权和村社集体，重新找回统筹能力

　　从组织的角度来说，当前农田水利所遭遇的困境，主要在于乡镇与村社集体失去了应有的统筹能力。农田水利作为公益事业，仅靠分散的农户采取自救式的办法终究是会出大问题的。要改变困局，就必须让乡镇政权与村社集体重新找回失去的统筹能力。统筹的实质就是治理，一个没有治理能力的乡镇政权和一级没有治理能力的村社集体，是不可能集中精力办得成大事的，最终，这些组织不仅无法完成当前的维稳任务，而且只会在各种如农田水利等公益事业上不断陷入困境中而疲于应付。

　　如何强化？我认为，就乡镇一级而言，当前的乡镇综合配套改革需要反思，并慎重推进。离开了人，离开了组织，钱就起不到作用。不养人，不养组织的改革，最终也无法养事。通俗地说，就是当前的困境就要像治疗风寒型感冒一样，只能发散解表，而不能清热解毒。当前的以钱养事，其实质是对像患有风寒型感冒一样的农田水利采取清热解毒的疗法，这样下去，病痛只会越来越严重，直至死亡，也即整个农田水利陷入彻底崩溃状态。即使乡镇综合配套改革势在必行且一定要推行的话，我建议也应按情况分门别类地推进，而不是不分情况，盲目地激进地将所有部门均一股脑的往市场化的路上推。具体来说，我认为，像文化站、广播站、农机站等一些市场确实可以解决问题的，还是可以实行市场化，但对于像水管站、农技站这些公益性十分强的部门，则只能作为政府的事业单位甚至行政单位来对待，否则就一定会出现当前的困境，并会持续恶化。

　　如何加强村组两级的统筹能力呢？就目前的状况来看，继续让村组空心化以致无法正常运转是不行的。首先是要强化村组两级的财力，让其能够有钱办事，至少要恢复到取消农业税以前的水平，甚至伴随现代化建设的加强，财力也必然应该增长。既然不允许收费，就必须要加大转移支付。同样，我认为与专门的针对农田水利的转移支付资金一样，新增的涉农补贴中应拿出更大比例来支持村社集体的运转。我们前面算过一笔账，即离开村社集体的统筹安排后，由于水利的困境，农民一年仅棉花的损失就超过现在国家所有涉农补贴的总和的两倍还要多！我们应该有这个总量概念，作为单个的分散的理性的农民而言，他们可以没有这个总量概念，可以只考虑单户增加的显性收入，但作为国家，我们必须要站在宏观的角度，给农民算笔总账，当我们将农民的损失算进来时，不客气地说，与其当前这种补贴办法，还不如将所有涉农补贴全部补到村社集体。

　　当然，一谈到要强化村社集体的统筹能力，或者说治理能力，就必定会有人怀疑村社集体强大了后会否作恶。我认为这种立场本身就是有问题的，因为这种立场完全是站在村社集体的敌对的角度，将村社集体理所当然地视作为一个假想敌。如果说，村社集体因此而腐败，那么，我们应该从如何防止其腐败的角度想问题，但肯定不是弱化它。这就好比我们的儿子，他不听话，我们只能想办法“教育”，让其成长起来，而不是将其杀了。或者用一个大家经常喜欢用的比方，我们倒洗澡水的时候，不能把婴儿也倒了。

　　当前如果要强化村社集体，最急切且可行的办法就是重新恢复村民小组的建制，恢复村民小组长。对于排涝与灌溉等农田水利公益事业建设，小组长有多重要，可以用我调查到的一位82岁的老书记的话来说：“国民党都知道要个甲长，我们共产党实在不应连这个道理都不懂”。

　　（三）教育和锻造有公德的农民，重新塑造社会基础

　　好的制度一定要与好的农民对接，否则，无论技术上怎样改进，总是无法彻底解决问题。当前沙洋农村的农民已经不是我们想象中的传统的农民，他们已经是非常理性且私权观念极浓的现代农民，他们的问题在于缺乏公德心，私的发达在目前是以肆意无情地践踏公为基础的。怎么办？我认为根本在于如何教育和锻造有公德的农民，从而重新塑造健康的社会基础。

　　首先，我们要明白人是需要教育的，这不仅仅是农民，所有人，包括知识分子和官员都是如此。因此，这一建议没必要遭到来自某些自以为站在同情农民的道德制高点上的某些人的反对，如果说他们也是“仁”的话，那是小仁，最终的结局就是短期内单个分散的农民会受益，但从长远来说，必定是所有农民都会蒙受沉重的损失。那些为了自己几兜棉花就可以让很多人为他的理性而蒙受损失的农民，难道不需要教育吗？如我们文中曾经举过的例子，一位农户为了自己约27元的利益，却可以让其他农民为他那27元而蒙受约60480元的损失的农民难道不需要教育吗？不仅需要教育，而且还恐怕不仅仅是教育能够解决问题的，甚至需要更严厉的措施。因此，我们只要明白这些现实情况，就会明白，抽象地谈农民权利不仅不会是对农民好，而且会害了农民。

　　如何教育？我认为有两个办法，其一是多开会，也即农民自我教育。我们经常问农民人心为什么散了，人为什么自私了从而肆意践踏公时（农民听不懂“理性”，在他们的概念里“理性”有时就等于自私），他们说“现在与过去不一样了，这么多年都不开会了，什么情况都不清楚，人心怎能不散呢？”“老百姓是什么，百姓就是百心，本来就无法将心用到一块，不开会讨论怎么行？”我知道，有人会对这个提议摇头，认为开会不好组织，或根本就不可行。但是，有些事情还是事在人为，不去努力作为一定会无所作为，一旦下决心有所作为，就很有可能真能有所为。我到贵州绥阳调查时，一个村子在短短一年内大大改变了开会的风气，以前每次开会来的人都稀稀落落。但村组干部总是认真地搞了一年，结果，我们时隔一年即2009年11月份去调查时，却发现一次关于村庄建设的会议来了好几百村民，将整个村委办公室、会议室都挤满了，还有很多农民站在门口和窗户外，冒着凛冽的寒风开会。为什么？因为经过几次认真后，村民都知道开会是有用的，是能解决问题的，是能提高农民的素质的，是确实涉及到每个农民的切身利益的，因而，风气自然好了。

　　其二是从反面教育。当现代农民陷入到极端的私权中，肆无忌弹地损害公时，作为公的代表者——国家，应该站出来告诉农民这是错误的，是不对的，如果继续这样，就可以采取惩罚措施，从硬性方面教育。如对于那些毁坏堤的，作为国家的代表，乡村干部就不能偷偷摸摸地去搞地下工作一样，这样给农民的感觉好像是他们毁坏堤是对的，而政府去制止他们反而是错误的。如果我们基层政权和村社集体都没有明确的是非观念和对错观念的话，怎能叫农民明辨对错呢？如果说，现在的农民在农田水利建设与维护中已经陷入迷途的话，就需要外在的强制性力量进来干涉，将他们从迷途中拉回来。

　　（四）建立惩罚机制，以现代法治为公益事业保驾护航

　　教育农民，重新塑造社会基础仅仅只是从软的角度来解决问题。对于当前的农田水利困境，除软的一手外，也还必须要有硬的一手，即必须加强与之相关的农田水利设施建设与维护的法律。对于那些确实恶意破坏农田水利设施，从而对广大农民造成的严重损失的农民，就必须要动用法律手段。以本文中所说的十字闸的堤被毁为例，这种推掉约2米的堤，从而造成近200亩农田经常遭水淹的情况，就不简单地是个一般的问题，而是性质极其严重的问题，对这种情况就应该动用法律手段来解决，情况严重的，该怎么处理就应该怎么处理。

　　（五）建立现代国家政权体系末端，重新组织现代农民

　　要从根本上解决问题，还是需要回到本文最深层的问题上来，即现代国家如何治理现代农民。越是个人极端理性，私权极端发达的农村，就越需要国家。沙洋农民对国家的直接呼唤不是没有道理的，他们需要“管”，但国家却实际上是与这一需求相背的，不仅不管，反而离他们越来越远，也即国家逐渐退出。

　　个人极端理性，私权极端发达的农村，就无法产生任何内生的权威，也即无法从内部产生“牵头的人”，但他们却又极其需要一个这样的人。这种情况下，任何一个没有公权力的人或没有公权力认可的人，即使有公心，想参与到公益事业建设与维护中，不仅不会得到村民的支持，反而会遭到讥讽。“你算老几，你凭什么管我，你又不是什么干部？”这是我们经常听到的村民和村干部在谈及那些破坏公共设施后的农民在面对有公心的人指责时所作出的反应。

　　因此，我建议在农村重建国家政权体系末端，重新将现代农民组织到国家最底层的框架中来。此时建立现代国家政权体系末端与此前的人民公社时期不一样，那个时候主要是为了解决如何从农业中提取剩余从而来支持工业建设而成立的，而现在则是真正意义上的将国家政权建设深入到最底层。与其介入时表现出一种暧昧，就不如干脆将底层政权化。

　　或者至少让现在的行政村一级成为基层政权的末端，特别是对于那些经过合村并组后的行政村而言，更可以这样做，而让村民小组一级实行自治。这样一来，或许整个农村的棋局都会走活。

注释：

[①] 需要说明的是，李市镇水系示意简图系笔者粗略绘制，并没有标出所有渠道，也没有标出所有村庄，而且，也没有严格的比例尺，仅为表述方便。如果我们从卫星地图上看，李市镇的网状格子结构水系更为清晰明显。

[②] 对于张巷村的老人来说，能够有泵房住并不是很差了，因此，只要愿意每年给500元工资，很多老人愿意住在泵房帮助管理。

[③]当然，有些村庄也会根据田亩数来征收，但其与按产量征收的内在逻辑是一样的，只是，按照产量平摊税费能将平衡机制发挥到极点。

转自乌有之乡