为什么下雨便是涝，不下便是旱？——湖北省沙洋县李市镇农田水利调查
二、李市镇农田水利现状
（一）李市镇概况
湖北省沙洋县李市镇地处江汉平原北端，东、北临汉水，西倚西荆河，南与潜江市交界，北接沙洋县城，219省道贯穿全镇。全镇辖 23个村民委员会，172个村民小组，1个居委会。国地面积93.26平方千米，耕地面积3824.2公顷，总户数9763户，人口42375人。全镇水田约1.3万亩，其余均为棉田。因此，李市镇的农作物种植结构以旱作物为主，一般靠近渠道的农田种植部分水稻，除此之外的农田主要种植棉花等经济作物。因之，李市镇的农田水利主要是排涝水利。
（二）李市镇农田水利基本现状
李市镇从地形上来说，主要属于平原地带，地势呈东北高、西南低的情况。全镇海拔较低，约在30米左右，大多地方介于28米到33米之间。总的水流方向为由北往南流，由东往西流。
（1）全镇水系：淤塞与损毁的三纵十横
李市镇全镇水系可用“三纵十横”来概括。其中，“三纵”是指从北往南的三条主渠，分别为主干渠，东干渠，东支渠。而“十横”则是指十条东西向的支渠，由北往南，分别为一支渠、二支渠……九支渠、十支渠。整个水系成网状格子结构。具体情况见图1：李市镇水系示意简图[①]
由图1，我们可以看到，镇的北端是汉江，西面是西荆河，东面虽仍是汉江，但已不与李市镇接壤。图中红五角星为镇政府所在地，驻地青年村为镇中心村。图中的三纵最东边的渠道是东支渠，中间一条是总干渠，西侧一条则是东干渠。其中，总干渠1977年开挖，1979年建成。总干渠的进水闸叫地孔闸，于1978年在赵家堤上修建，通过地孔闸，从汉江引水进入总干渠，然后灌溉李市镇的农田。同一时期，还开挖了东支渠和另外十条东西向的支渠。东干渠是一条自然形成的河流，当地将其称为东荆河，也叫东荆渠，开挖总干渠时，在东荆河的基础上进行了改造，修建成后来的东干渠。图1中最西面的河流则是西荆河，西荆河流经沙洋县，李市镇是其在沙洋县南端的尾段。
因此，李市镇由这三纵十横再加上西荆河就构成非常完备的排涝与灌溉体系，因为是网状格子结构，各渠道之间均互通有无，十条横向的支渠全部都与总干渠相连。灌溉时，从汉江引水，经过地孔闸，通过总干渠引入李市，然后，总干渠中的水通过各支渠再流入到每个村的村口或村内。排涝时，则通过泵站将从这些渠道中汇集而成的水强排入西荆河，然后流入汉江。
然而，如此完备的水利体系，其现状却十分堪忧。目前这些主要的渠道均存在严重问题，其一是淤塞严重，其二是堤损坏严重，其三，有些渠道已经没有了渠型。如上图3、图4、图5。其中，图3是总干渠的某一段，由图中，我们可以看到最直观的便是堤的一侧损毁极其严重，堤面与河床相隔不到1.5米的距离，而原来的距离约有4.5米。其原因在于，河道淤塞约1.5米深，而堤面则被人取走约2米的土，不仅如此，由图中，我们还可以看到刚刚刨松的堤面，村民正准备在上面种植庄稼。图4是东干渠的某一段，渠道淤塞同样十分严重，淤塞的深度在1.3米至1.5米之间，堤面的损毁与垮塌与图3都是差不多的。图5是九支渠的的某段，由图，我们可以看出，渠道已经没有了渠型，近乎平地，堤的迎水面上是村民所种的油菜和栽的树木，图中清晰地显示油菜已经有往渠道中间延伸的趋势，而这一段原来的渠道深度在4米左右。除图中所显示的这三条渠道外，据李市镇某领导及李市镇水利中心负责人介绍，全镇“三纵十横”的整个水系的全部渠道均与我们上述三幅图所描述的差不多，每条渠道淤塞的深度平均在1米至1.3米之间，严重的渠段在1.5米至2米左右。几乎所有渠道的堤岸均被村民种植了树木，而这些树木又并不是加固堤面的防浪林，绝大部分都是白杨树。超过50%的堤面被村民种植了各种各样的庄稼，背水面尤其严重。
三纵十横的渠道现状如此差，是否事关李市镇人民生命财产安全的西荆河又会好些呢？答案是，其现状同样令人十分忧虑！西荆河李市段堤身十分单薄，1989年和1992年对堤身加固过一次，此后就再没有加固过。堤的坡度也存在隐患，现在的坡度约1：1.5，而一般来说，应该在1：2或1：2.5比较合适。堤面的宽度也不够，李市段全堤宽度在2—3米不等，2米宽的约有5000米，3米宽的也差不多有5000米，介于2至3米宽的约有9000米。据水利工作人员介绍，西荆河堤面应有4.5米的宽度比较合适。堤的高度也达不到要求，现在整个李市段的西荆河堤高度在34米左右，然而，涨水时水位一般会达到33.5米、33.8米，甚至越过34米，达到34.26米。可以说，西荆河在李市段就好像是顶在李市人头上的一盆水，稍有不慎，水就会越过堤面漫过来了。在一些险工险段尤其如此，如尿湖垸泵站所在堤段，水经常与堤面持平。除淤塞崩岸等情况外，西荆河同样面临如上述三纵十横的命运，人为毁坏也比较严重。见下图6、图7和图8。
这三幅图的位置是西荆河的某段，图与图之间的距离相隔在500米以内。就在这不到500米的范围内，我们统计了一下农作物种植的情况，一共有5处被种上了麦子、油菜或豌豆。图中只选取了其中的两处。其中，图6的油菜种在堤的迎水面，约有0.3分地。图7中所种的是麦子，堤的背水面全部种满，堤面上还种了约3米宽，整个堤面只剩下不到1米的空间，整个长度约有40米。另外三处，一处在堤的背水面种了长约30米、宽约2.5米的豌豆，一处则是在堤的迎水面种了长约40米，宽约2米的豌豆，还有一处在堤的迎水面种了约1分地的油菜。图8是人畜经常从这里下水而“开辟”出来的一个缺口。
我们没有统计全部西荆河在李市段的情况，但大体不会与这三幅图所描述的相差很远。如图9。这副图是我们在另外一个村的堤段拍摄的，由三幅图片组成。其中左边的图片显示，背水面的堤与农民的田完全连成一片了，因而，图中我们可以看到油菜“种上了坡”。中间那副图片则显示了堤的迎水面的崩岸情况，泥土垮塌的痕迹还比较新鲜。右边那副图根本看不到明显的堤岸，郁郁葱葱的农作物恨不得种到河道中心去！
不管是堤的背水面还是迎水面，将堤土刨松种植庄稼都是非常危险的事情，每年刨松一点，每次下雨都冲刷走一点，一方面是冲刷的泥土流入河道从而造成河道淤塞，另一方面则是堤身越来越单薄，雨水的侵蚀会使得这些种了庄稼的堤面有如豆腐块，一戳便破。像图6中迎水面的那一块，四周全部用围栏围好，显示了种植的主人要么曾常年在这一段“耕耘”，要么就是打算在这一段长期“耕耘”。
李市镇因处于平原地带，且主要以种植旱作物为主，因而，排涝水利十分重要。其排涝的体系有这样几个过程，首先，村民将自己田里的水通过四沟排入三纵十横的渠系，然后由这些渠系里的水通过渠道排往靠近西荆河的泵站，再经由西荆河东西两侧的排涝泵站将水强排入西荆河，西荆河水再流往汉江，汉江的水通过地孔闸经总干渠进入灌溉李市镇的农田。因此，李市镇的排灌体系基本可以看做是一个循环体系。地孔闸就像一个总开关，排涝时关闭地孔闸，灌溉时打开地孔闸。然而，通过我们前述的三纵十横渠系的基本概况和西荆河李市段的现状，我们就会知道，这一十分完备的排灌体系已经遭遇到了巨大的困境。西荆河自身就像一个得了重病的少女，矗立在李市人上空，是那样的弱不禁风，以至于其“生死”不断地拨动和敲打着李市人的心弦。排涝时，西荆河是决定李市镇的水能不能排的问题，而其他三纵十横渠系和农民田里的四沟是决定李市镇的水排不排得出的问题。假若渠系疏通，四沟通畅，可西荆河仍像“林黛玉”一样，那么，全镇的水即使聚集到了泵站周围，也只能静静地“装在”李市镇，而不能送入西荆河，否则后果不堪设想。2008年8月28日至8月30日，连续三天大雨，使得西荆河水位一下暴涨，李市镇不仅不能将农田里的水排入西荆河，相反，所有排涝泵站全部关闭！还必须动员全体村民到河堤上防汛，三天大雨下得乡村干部“六天六夜不敢合眼”！人们疯狂地往堤上垫沙袋以加固河堤，然而，水退去以后，人们又似乎全忘记了那六天六夜是如何在堤上度过的！河堤该栽树还栽树，该种菜还种菜！河道里面该扔东西还得扔，所有生活垃圾恨不得全往里扔！来年涨水时再疯狂一次！2008年的三天大雨，据乡村干部和村民说，要是放在十年前，完全没有问题！可如今，每一场大雨都可能是压垮这不堪重负的西荆河——这一羸弱的骆驼的稻草！每场大雨都潜在地是这最后的一根稻草！假若西荆河仍然健壮，那又当如何呢？通过我们对上述三纵十横的渠系描述，我们会发现，一样解决不了问题，当西荆河允许李市镇的水“能排”的时候，损毁严重的三纵十横渠系却会告诉我们，水未必能全排得出去。
三纵十横的渠系自取消农业税费以后，也就是从2005年以后至今，从未进行过大规模的清淤。总干渠在2001年、东支渠在2003年、东干渠在2003年进行了最后一次清淤，此后虽然视情况适度清理一下，但基本不起作用。2008年大雨时，镇里曾组织用挖机将渠道中的水花生草挖掉一部分，但由于渠道年久未清，淤塞状况严重，任何小动作都解决不了实际问题。根本的问题还是在于村民不断的对渠道与河堤进行人为的毁坏，特别是每年都要将大量棉杆、麦秆、菜籽杆等扔到渠道中，当这些秸秆还来不及腐烂时，要么雨水来了被堵塞严重而无法排水，要么就是需要水灌溉的时候，从汉江过来的水却不容易顺利沿渠道南下。如下图10。左边是某支渠堤面，原来堤面至少在4米宽以上，现在仅剩下不到30公分的一条小路，两边均全部栽上了油菜。中间是九支渠接近总干渠的渠段，由图中，我们可以看到油菜已经种到了水边，而大量棉杆则全部扔在渠道里，任其自生自灭。右边是另外一条渠道，已经看不到堤了，渠道右侧的崩岸还清晰可见。刨堤种植导致的水土流失、堤岸崩塌的大量泥沙以及村民扔的垃圾和秸秆再加上开春后的水花生草，使得三纵十横的渠系就像是一个“消化不良”的病人，大量“积食”淤积。
（2）老化与毁坏的排涝泵站
全镇水利中，除重要的渠道外，还有一个十分重要的硬件便是各类大小排涝泵站。李市镇共有大小排涝泵站17座，其中有5座泵站属于李市镇所有，而其他12座则属于各行政村所有。所有泵站均存在老化严重的问题。对泵站的介绍主要有如下几个方面。
其一是，管理方面。产权属于镇的5座泵站由镇里管理，包括人员安排与泵站维修。而村里的泵站则由村组负责管理，泵站出现故障时报镇水利中心，再由水利中心安排人维修，维修费用由镇拨付。
其二是，排涝方面。全镇有3个泵站需要长期排涝，分别为陈字头泵站、尿湖垸泵站和联洲泵站。这三个泵站修在地势比较低的地方，且其周围全以低洼田为主，只要下雨就需要启动强排。这三个泵站除尿湖垸泵站属于桥梁村外，其他两个泵站的产权都属于镇里。此外，镇属中心泵站、黄岭泵站和荆洪泵站在雨水较大时也必须启动排水。除这些泵站外，村属的泵站一年一般只需启动几次，有的甚至只需一到两次。
其三是，问题方面。目前泵站的问题主要是设备老化严重，维修成为极大问题。这些泵站大多建于1980年代和1990年代，所生产的设备现在要么买不到，能买到的配件则非常昂贵。泵站的变压器大多还是使用铝芯的，而现在一般都已经开始使用铜芯了。泵站的拦污栅和抽泥泵基本已经全部毁坏，而这又会造成新的问题，如拦污栅的毁坏会使得杂草棍棒等流入泵站搅坏叶轮。此外，泵站的涵闸都是老式手摇式的启闭器，使用不方便。
各泵站基本现状见表1。
表1：李市镇泵站情况一览表（数据来源：李市镇水利中心）
由表中，我们可以看出，1998年以前建的泵站绝大部分均已存在各种各样的问题。17处泵站，完全可用的只有4座，其他泵站已经废弃和接近废弃的有2个，剩下的11座泵站都在“带病工作”。
（3）乡镇与当前农田水利的关系
当前农田水利的硬件出现上述种种问题，那么，作为软件的乡镇政权及相关制度又是如何的呢？本节试图说明乡镇政权在农田水利上由积极作为向消极作为的转变，使得毛时代留下来的“水利老本”已经“吃到了尽头”。
由前文我们知道，李市镇的主要的水利设施特别是三纵十横的渠系均是1970年代末期修建的，而泵站等则主要是1980年代和1990年代修建的。这两个时间段十分重要，前者是集体时代，后者是取消农业税前。
集体时代因地方基层政权的强有力的动员、组织和统筹的能力，能够集中力量办大事。
取消农业税前，因乡镇财政较为充裕，同样有能力集中力量办一些大事，且也有能力对农田水利设施进行维护。在排涝灌溉上，取消农业税前，李市镇由镇政府牵头组织，实行统排统灌、统一调度的办法，其着力点主要在如何统筹上。具体来说，有如下几个方面。
其一是，统一收取一定的费用。乡镇一级涉及农田水利的收费主要有两项，一是排涝水费，每亩5元，全镇每年能收上来的排涝水费在20万元左右。二是基本水费，按照需要灌溉用水的水田来计算，全镇每年能收上来的约13万元，基本水费中每年还需要上缴约7万元，供县级政府统筹使用，县级政府会返还5万元，同时还拨付3万元。乡镇统收取这两笔费用后，再统一拨付给当时的水管站，支付水管站的工资、办公以及水利设施维护和维修等费用。
其二是，统一组织三纵十横的渠道清淤工作。由乡镇统一安排，将渠道主要按照地域原则，划分到村，每个村都要负责一段或几段，然后在每年的冬播过后，统一时间同时开始清淤。对于部分清淤难度比较大的，则由水管站负责实施，如请挖机开挖等。统筹组织清淤工作在整个乡镇的农田水利中，十分重要。特别是像这种三纵十横的网状格子结构的水系，如果没有乡镇基层政权来统筹组织，则完全无法完成任务。理由很简单，每条渠道都有上中下游，每条渠又都分包到了不同的村，不统筹安排的话，如果下游清淤时上游不清淤，等下游清完了上游再清，这对于下游而言就等于在做无用功。同理，大多数渠道之间因为都是互通有无的，必须要统筹清淤。
其三是，统一组织西荆河堤的防汛、维护和加固工作。与三纵十横的渠系分包一样，西荆河堤在李市段也由乡镇政权统筹组织由水管站来具体实施，将堤段分包到村。每年冬播过后，各村除了要负责所在渠段的清淤工作外，还必须负责所分包的堤段的防护和加固工作。
但自2002年税费改革开始后，乡镇在这三个方面的统筹能力便开始急剧下降。取消农业税以后，乡镇已经完全没有财力来集中力量统筹组织农田水利方面的建设和维护工作。几乎与取消农业税同时进行的乡镇综合配套改革，同样于2005年在李市镇铺开，涉及农田水利的重要部门水管站当然也在被改之列。这一改革的初衷当然是好的，想调动从业人员的积极性，从而更好地为农民服务，但其实践则进一步弱化了乡镇在农田水利上的统筹作用。
改革前，水管站是乡镇的事业单位，在编人员共9人，不在编的临时工作人员2人，总共11人。人员配备情况见表2。
表2：乡镇综合配套改革前水管站人员配备表
其中水管站所分管的企业主要包括发电站和排涝泵站，泵站即为中心泵站、联洲泵站、陈字头泵站、黄岭泵站、荆洪泵站五个，发电站即是建在新城村的赵家堤发电站。这些下属单位均由水管站统一管理。其中，在泵站的工作人员共有9人，同样属于在编人员，泵站的性质即是国营事业单位，人员配备情况为中心泵站4人，其他四个泵站一站1人，此外还有一个机动人员，按照机动需要流转于5个泵站之间。
与乡镇政权一样，综合配套改革前水管站的最大功能就在于其统筹规划和安排全镇的农田水利事业建设与维护。农田水利工作是常规工作，是长期工作。综合配套改革后，与其他事业单位一样，水管站也被推向所谓的市场，然而，实际情况则是混乱的情况。
首先，乡镇综合配套改革后，水管站的性质定位不清晰了。改革前水管站的性质是事业单位，改革后，水管站叫水利服务中心，性质叫“民办非企业组织”。对于这个叫法，基层干部和水利中心的人员都无法做出非常清晰的解释，在他们看来，这一性质定位极其模糊不清。一方面，说水利中心完全是民办吧，其办公设施等又都由政府提供，且又在政府主导的具体管理下开展工作，平时政府的日常行政会议和工作他们还需要参加，公办的色彩很浓厚。但说它是公办吧，其工作人员又不占有事业编制，而是一个社会人员，甚至可以说就是一个农民。同时，水利服务中心又像是企业，因为按照改革设计，他们是市场上出卖“公共服务”的一方主体，而政府则是买方，但它又像不是企业，其登记注册是在民政部门完成，而非工商部门。这种“非驴非马”的尴尬最后就采用一个“民办非企业”的拗口的词来形容。可是，这样一来，水利服务中心的人员反而无所适从，乡镇政府开会时，他们仍像原来的事业单位员工一样，需要参加。但开完会后，他们又似乎什么都不是。水利服务中心主任因而用一句话来形容：“开会时政府当你是干部，散会了政府当你是农民”。水利服务中心和泵站的工作人员的确定则以公开招聘的形式，按照一年一签合同的方式办理。由于水利工作的技术特点，相应的市场并没有形成，实质上不可能从社会上去招聘其他不相关的人员，因而只能从原水管站的人员中招聘。
其次，乡镇综合配套改革后，与农田水利相关的部门和组织的管理变得混乱了。改革前，水管站受乡镇政府管辖，其财政完全依赖乡镇政府通过收取排涝水费和基本水费然后统筹拨付给他们，但在业务上，水管站人员的产生则主要由对口的县水利局负责。这种安排显然有其合理性，在事业编制和财权上由乡镇控制，就基本可以保证水管站办事时能够按照乡镇的意图统筹治水，而在业务上受水利局管理则不至于出现大的技术问题。改革前，排涝泵站也属于水管站管理，其财权、事权和人权均由水管站说了算，基本可以保证泵站在水管站的安排和指导下正常运转。然而，乡镇综合配套改革后，水利服务中心相对独立出来了，在财权和事权上主要受乡镇管辖，业务上也由乡镇指导管理，然而，水利是一门有一定技术含量的事情，不是简单就可以评估的。更为荒唐的是，泵站在改革后，业务上受水利服务中心指导，而财权则完全受乡镇管理。由此，泵站与水利服务中心既像不是一个层次的单位，又像是同一层次的平行单位。这样一来的问题是，对于水利服务中心的业务而言，乡镇未必擅长管理，对于泵站而言，乡镇离开水利服务中心也未必能管理好。名义上的业务指导关系，在水利服务中心并不能掌握泵站财权的情况下，事权实际上就是一句空话。水利中心的人介绍说，排涝或泵站维修时，他们虽然指导泵站，但泵站的工作人员则经常戏言“你们又不发工资给我们，凭什么管啊？”
第三，乡镇综合配套改革后，虽然从业人员数量减少了，但花在其上面的资金并没有明显减少多少。水管站在改革后，只剩下2人，一人为水利服务中心主任，一人为技术人员，以2009年为例，他们两人的工资采取包干的形式，每人每年1.9万元。此外，提供给水利服务中心的办公经费每年按5000元每人给付，共1万元。其他的开支则按事情来算，办多少事给多少钱，是为“以钱养事”。泵站改革后还剩下7人，工资由900元每月到1200元每月不等。水利中心与泵站2009年含工资、水利设施维修的开支总共在306908.34元。这一数字与改革前差别其实不大。
第四，水管站裁减人员后，每人每年1.9万元的工资与他们所要承担的工作不相称。整个服务中心只有2人，但却需要肩负着6206米的汉江干堤、15600米的西荆河堤、19000米的沿河和蔡咀围堤的防汛工作，仅这一项就可以让2名工作人员忙不过来，至于其他的如抗旱、排涝、沟渠疏通等则更无法顾及。由此一来，受取消农业税费和乡镇综合配套改革两者的综合作用，全镇的三纵十横渠系再没有疏通清理过，全镇水利便由2005年以前的统排统灌的以统筹为主的办法变成主要靠农民自己解决的以分为主的办法。
第五，基于前述四点，特别是第一点，使得水利服务中心的工作由改革前的以防患于未然为主变成以临时抱佛脚为主。乡镇综合配套改革前，水管站作为事业单位需要承担很多常规工作，对全镇的水利能够在乡镇的帮助和管辖下统筹安排，并提前规划和预防。改革后，所谓“以钱养事”就变成“有事要做就做，给钱就做，否则，不会无事找事做，有事没有钱也不会做，给多少钱就办多少事”。然而，农田水利毕竟不是临时性的可以通过市场买卖讨价还价的，某种意义上它更在于长期的维护和预防。
第六，乡镇综合配套改革后，工作人员的心散了，责任心大大下降，消极情绪增长。不管是水利服务中心，还是其他原事业单位，在改革后，他们都说“做一天和尚撞一天钟，工作起来没劲”，因为“连自己的身份都搞不清，哪能安心工作呢？企业不是企业，事业不是事业。”而且“合同一年一签，下一年还不知道是不是自己，说不定哪天要自己滚蛋，何苦用心去干事呢？”“什么叫工资包干？包干后那我能少做事就尽量少做事！”而原来因为知道自己是“国家的人”，“做事有约束性，不会随随便便。”“现在呢？大不了我不干了，下一年出去打工就是。”责任心下降的消极后果是，工作散漫了，能少做就尽量少做。比如，陈字头泵站，乡镇综合配套改革后，泵站工作人员不愿意去守夜，结果，2007年时导致泵站电缆被偷，损失4000多元。事情发生后，要求负责泵站管理的工作人员赔偿，那位工作人员不仅没有赔偿，反而索性不干了，南下打工去了。最后泵站维修只好由财政来解决，并临时紧急调配一位改革前原泵站下岗的人员回来管理。
乡镇政府与水利中心现在在农田水利上的最大弊端便是缺乏乡镇综合配套改革前的统筹能力，可以说，今日农田水利之困境与此有必然联系。我们后文在探讨具体的困境机制时会更加详细地展开讨论。
