清代两淮盐政改革论纲
五
太平军虽然没有直接控制过两淮盐区的主体淮南盐场，但却间接地使淮南盐场的食盐生产受到削弱。咸丰三年（1853年）三月，太平军攻陷镇江，四月攻陷扬州，“不特淮南引地无不被其蹂躏，即商人之居于镇扬二郡者，十有八九亦悉遭荼毒，以致盐务更形败坏”[78]。有鉴于此，两江总督怡良随即上奏，请将壬子纲奏销展限，积引暂停。
户部虽然只能同意怡良之不开本年淮盐，但因怡良“于淮南盐务如何设法办理，并未一语筹及”，担心淮南盐政从此不可收拾。况且淮南各场产尚属“完善”，相邻各省人口繁荫，军队需盐量亦大，“若藉词军书旁午，任听灶丁私煎私售，而不设法经理，非特尽撤藩篱，不可收拾，即目前自然之美利弃之如遗，于鹾纲全局大有关系”。经过部议，他们特意将道光十一年太仆寺少卿卓秉恬之立场抽税、侍读学士顾莼之课归场灶、光禄寺卿梁中靖之就场收税、江西巡抚吴光悦之撤商归灶四件奏折，转抄怡良，希望他在危局之中能别开生面，“不拘运数多寡，不问销路远近，随资本之大小，听商民之贸易，只交一引之课，准运一引之盐”[79]。
怡良很清楚，“以国课支绌，军需浩繁之际，若不于无可筹画之中，急思补救，非独饷需无出，且恐盐务全局从此荡然，将来更难收拾”的道理，故他很快即与署两淮运司郭沛霖等商议后，奏称就场征税的办法。就场征课的主要内容是，在淮南二十盐场设征盐场所“厂”，商贩自行到灶户处采买食盐，然后到“厂”纳课，自行运销。总体上看，基本出发点是为了照顾灶丁，即通过降低成本，吸引小贩运盐，其中的易引为斤及易银为钱，都是出于这一目的[80]。但经过一段时间的实施，效果却并不理想，因为政府无法通过有效的监控机制，来确保盐商与灶户之私相授受。“就场抽税系权宜应变，消弭隐患之术，而于国计无补”，且咸丰五年尚收钱八万余串，六年则仅收税钱二万余串，七年春季所收“更属无几” [81]，相关各员也遭到户部的指名弹劾。作为筹济军饷的重要途径，两淮盐政改变征课办法，势所必然。
咸丰七年六月，署运司郭沛霖即制订出泰栈设局征课章程。他表示，淮南办理设厂抽税，原以恤灶便贩，试行之始，尚属稍有所获，以后则毫无起色。目前的问题是，小盐贩虽有卡巡缉查，但他们“皆海滨穷民，巧于透私，轻于犯法”。下河路径丛杂，汊港纷歧，绕道避越，“此拿彼窜，实属散漫无稽”。兼之灶盐无商收买，煎丁有煎无售，“遂与小贩勾结为奸，禁之则深恐滋事，听之则莫可究诘”。经过认真讨论，他们决定，在泰州设立官栈，专门负责转运场盐，令场商大贩在栈纳税，然后赴场捆运垣盐，到栈再行发贩出江，盐商即以所售垣盐之钱收买灶盐。五百担以上，即可以银1两抵钱2000文，并可只先交一半，其余事后再补。当然，小贩则不能照此办理，仍然要先行交税。结果试行两月有余，即从咸丰七年四月二十日开栈起至六月初五日，已收正税银9220两7钱7分，合钱18441千540文，又收正税钱5587千440文，银钱并计，合24028千980文，另外尚还有未运到之盐若干。综计试行二月有余，已经收税34000余串，较上年通、泰两属一年所收之税，征课大有起色，“有盈无绌”。有鉴于此，他更加坚定设局征课的办法，故又进一步细化相关章程。[82]
随后，两江总督何桂清通过奏折，将泰州设局之事上奏朝廷。他称，淮南盐课就场征收，不能确有把握，现拟酌量变通，渐收利权。两淮盐课甲于天下，而淮南尤为偏重，垣商收盐于灶，运商重盐于垣，完纳课款，分销各岸，其行走道路俱有一定，“权操自官，利归于上，法至善也”。故二百年来，虽弊窦丛生而年复一年，犹能勉强支持。但咸丰三年以后，运商、垣商尽行星散，灶盐无人收买，灶户糊口无资，势将流而为匪，不得已而议请就场抽税。但这几年来所收之课实在太少，不足以上对朝廷，下不足以应军需。后署泰州知州许道身等创议，在泰州设立官栈，招徕垣商，收买灶盐，运栈销售，盐税始得稍有起色。现在淮南各场原定亭鐅，虽止存十之三、四，而即此三、四成鐅盐，仍急须售卖，贩户未必坐待收买，“海滨之区，头头是道，透私漏税，在所不免”。场员以一人之耳目，稽察实难周到，必得将灶盐随煎随收，方可行就场抽税之法。今既无有力之垣商，又无库款可以筹买，“故行之三年，日趋日下，盖因灶户皆系贫无立锥，其畏法之心不敌其嗜利之念”。这也正是就场征课之毫无把握，300文税钱之丝毫不能增加的原因。至于以纹银1两作钱2000文，任从商便，“适滋勒索卖放之弊”，故现在特加禁止，仍照时价征收。现在，前署两淮运使乔松年、现署两淮运使联英等人议请，在泰州设立总局，另于扼要之丁堰设立通属分局，东台设立泰属分局，并定立详细章程，自必日有效果。[83]户部就何桂清之奏折进行议复。他们表示，很同意于泰州及丁堰东台设局收税，此于增加税收颇有益处，“应准照办” [84]。
何桂清从增加收入的角度出发，选择了设局征课；与此同时，围绕着两淮盐政所采取的川盐济楚、化私为官、军队运盐等方式，无不是为了“以盐济饷”。简言之，尽管可能存在着视角的差异、手段的不同，其根本目标却不谋而合，那就是通过盐政的调节手段，来尽量促进与维护政权的稳固。
