清代两淮盐政改革论纲

三

　　制度创新主体对制度创新收益和成本的分析是从经验得来的。作为一种经验社会，仿照前人的成法，判断改革所带来收益与成本的比较，是最为合理的选择。陶澍改革所能仿效的经验有以下几途：

　　一由垣商纳课。招来殷商令其认课包纳，灶盐悉归该商经理出卖，寓散于整，简明扼要。但两淮池鐅，半系灶产，业已听命商人，不会情愿重新整合。况且商人惟利是视，秤收则勒以重斤，借贷则要以重息。灶不乐以盐归垣商，垣商亦必无资完课。

　　一由场官收税。就各场产盐引额摊定课额，商贩先向场大使报明认买斤数，照额纳课，赴各场配买盐斤。但产盐最多之伍祐等场，照引定课，应征银六十余万两；即梁垛等场，亦应征银二十余万两，“盐场微员岂能任此巨帑？”况试行之初，额难悬定，若听其尽收尽解，难保无匿报侵欺。兼之场署多在海滨，既无城廓之防，又乏营汛之卫，征解亦恐疏虞。

　　另有课归场灶。具体做法是，灶户与盐贩自相交易，由官府确定灶数，并令灶户将额引盐数与余盐数报于场官，场官查核并记录，比照引课，酌定额盐课数，不论富商与小贩，均可向灶户买盐，灶户于售盐时纳课，买盐者将盐运至何地销售，任何人不得干涉，形成人人可以从灶户买盐，贩盐者处处可以卖盐的局面，“数十万私枭不禁自绝，货运小贩皆化而为良”[38]。针对这一建议，陶澍前任、两江总督蒋攸銛等回应六不可行：两淮场灶向有商亭、灶亭、本池、客池之别，灶亭、客池多系极贫极累之户，若买盐之银先入灶户，“此等穷极无聊之辈，既无身家，又鲜廉耻，而嗜利之心十倍于畏法，非以多抵少，即有售无征，即使察出隐漏及欠课不完，徒事追呼究比”，不可行者一。淮盐额产最广，引地最大，“一旦全撤藩篱，任其自便”，则偏远之地运费加重，盐商裹足不前，“名虽淮盐引地，实则各属邻私”，不可行者二。不凭引目随处贩卖，“则场灶之透漏便捷而贩私无课，获利较多”，必然遍地皆私，无可防范，不可行者三。向来盐课归商，灶丁止纳折色，每遇蠲缓，在折色而不在盐课，若盐课归于灶户，遇灾无法征正课，不可行者四。两淮场灶皆在濒海之区，盐课无处存放，日日会差护送，则必然“不胜烦扰”，不可行者五。淮盐之根窝价值千余万，“一旦废弃，顿失所依”；又有世业盐务之捆工等，“若遽令星散失业，则数十万穷黎流离失所”，不可行者六。[39]

　　即便如此，以上诸法所提供的视角与思路，却为陶澍的票法改革提供了有益的参照，票法改革也的确大量吸收了其中的一些措施。道光十二年二月十六日，署盐运使俞德渊遵陶澍之命，与前淮扬道邹锡淳，分路查勘淮北诸盐场及运道，并筹议设局收税章程。随后，陶澍亲自到海州，博采众论，制定票盐之制，并于同年五月初四日向道光帝具折，正式提出淮北于来年推行票盐。

　　为什么选择淮北而不是淮南呢？两淮共分为淮南、淮北两场，但淮南为主体。每年两淮共行纲盐169万余引，其中淮北仅30余万引；盐场23个，淮北也仅有3个。因大小不同，使得“淮南之利弊，视淮北为盛衰。其弊也，淮北最甚；其效也，淮北最速”[40]。陶澍在改革之初，顾虑重重，惟恐失败，造成淮南的巨额积欠归款无着，同时，“淮南擅盐利久，官吏衣食于盐商，无肯议改者”[41]。所以，两淮的废引改票只有先在淮北试行。当然，改革之初，淮南盐商虽疲，但仍能捆运50余万引，淮北则仅捆运2万余引，较应运定额不及十分之一，可见淮南尚可支持，而淮北已全面崩盘，除改革外，别无起死回生之法。

　　改革为系统工程，牵一发而动全身。考虑到“利之所在，弊即因之”，即使先为试办，而清灶、佥商、改官、变法，非数年不能粗定规模；商贩虽广为晓示，亦恐观望不前；即使票法畅行，又必南侵闽浙纲盐，北侵芦潞纲盐，“若不统各省鹾务通盘筹画，实不免此赢彼绌之虞”，故陶澍的改革步骤慎之又慎。

　　淮北票盐实施的具体办法，根据相关奏折、详文等，可以归纳出以下几点：

　　其一，取消总商，销盐不再由总商把持。滞岸各州县招徕民贩，给予护照，护照上注明姓名、年貌、藉贯，持照赴场买盐后，到盐大使衙门呈照请票，该大使于护照内验讫戳记，立号簿登记备查。护照准行三年，每票买盐十引至百引，不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式，一为运署票据，一留分司存查，一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取上一字编列号数，盖用运司印信，颁发三场大使收贮，民贩纳税请票时，该大使于票内注明民贩姓名、藉贯、运盐引数、销往州县，并按道途远近规定到引地时限，任其贩卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票盐相离及侵越别处，违者均以私盐论。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴，该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册，汇缴运司，以便核对。存查之票，亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行，窝引之法自然废除。

　　此后，因票盐行之有效，又有验赀、掣签之例。票盐试行之初，票贩颇多观望，且资本无多，“是以随到随上，钱粮收足而止”。经过数年试办，人心踊跃，票本每岁加增，多至数百万两，均于开局前全数到场，无从分别先后，不能不先令挂号。为阻止有不法奸徒乘机生事，空挂数千百引，以空挂之号重价转卖，“是以不得不出于验赀一法”，即先让票贩各带资本，于开局前遵照示定日期，当堂验明注册，通摊派买。[42]但以后群商依然踊跃，食盐供不应求。道光十八年（1838年）二月，票盐开局时，到场资本有二百余万两，而票盐额数以40万引为准，为防止多运多销，“致侵灌淮南”，故决定在验赀挂号后，抽签定商，并按折派买。[43]

　　其二，裁汰浮费，降低淮盐成本。接新章规定，每盐400斤一引，场盐照钱时价合银六钱四分，抽税照商运科则酌减1/3，计银七钱二分，又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分，通共每引库平纹银一两八钱八分，此外不得有分毫需索。其捆工包索费用由民贩自行经办。经过不到一年的试办，销盐溢额，于十三年三月，奏准恢复淮北原定科则，每引征课税一两五分一厘。上年所征经费银因有节省，拨补正课，将经费酌减一钱二分，每引征银四钱。前定盐价银六钱四分，亦酌减四分。这样，每引共二两五分一厘。[44]向来行盐口岸文武衙门私设陋规，书役复加需索，新章规定不得藉端勒索，一经民贩告发，或别经发觉，即严行究办。

　　票盐之制未行之前，淮北课则虽轻，而辗转运至引岸，每单引成本即至十有余两，故官不敌私。推行票盐后，陶澍规定行盐不由杠坝旧道，而是改从王营减坝入湖，且出盐场后不再改捆，而是直抵引岸。这样，除盐价钱粮外，一两而至坝，又一两而至岸，此即改道不改捆之意。总计运费五两有奇，几减纲盐大半。

　　其三，减少手续，加速流通。淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一，于各场相度适中之地建立局厂，以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局，均由运司遴委妥员，每局一人，常年驻札。遇有民贩买盐，局员将其带赴本场大使衙门。随时纳税请票，再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，与民贩逐包称验，于照票后用戳记，听其运盐出场。倘途中查出包内夹带，惟局员是问。

　　肃清运盐道途之恶棍，是保证票盐得以顺利推行的又一关键。安东、清河、睢宁、邳州等处地界，均有地方恶棍私立盐关，索费包送，甚至公然抢劫。改行票盐后，民贩一经纳税，所运之盐即为官盐，故陶澍严饬地方官认真查拿，务使盐道通畅，匪徒敛迹。

　　由于成本降低，运道通畅，民贩乐以办运。如有多运，即融代江运之不足，弥补淮南盐务之全局。起初章程规定，须指定请运往州县，并于票内注明，如有越境即以私盐论。经过一年试行后，陶澍量为变通，重新规定，如票盐已经出卡，经委员加印验戳运行之后，因指定州县盐壅滞销，准许其呈明地方官后，转运他岸销售，只是仍不得越出实施票盐州县之界。

　　其四，加强缉私。“票盐之衰旺，全视缉私之宽严”。按章程，民贩买盐出场，必须由卡经过，候卡员查验有无中途添买夹带，然后才可运至指定引地。其卡隘设在距盐池百里内外水陆必经之地，海州房山系陆路要隘，大伊山、吴家集均为水陆要道，设此三卡，每卡由运司委员督查，各带书役1人，头役1人，散役8名，一年期满另委他人接办。又于沿周添十一处要隘，分派千总3员，把总4员，外委4员，兵250名，不时巡缉。民贩过卡既经验明，其余经过州县各盐捕衙门，不得再加查验，以免扰累稽延。盐斤运到认销口岸，即赴当地衙门缴票，照票内如无卡员戳记，即系越漏，应照私盐律治罪。[45]为增强缉私效果，陶澍又规定，缉私人员薪工，要以销盐数为尺度，如果票盐溢销，则按引酌赏；倘票盐迟滞缺销，则照现销引数摊扣。若半年后仍无起色，则官员记过，兵停俸禄，巡役撤换。另外，如能查获私盐，则仍然是照价变卖充赏；如在别处查获此处透私之盐，即将此处官兵分别参革治罪。[46]

　　淮北票盐改革前，政府、商人与民众三者的利益受到损害，陶澍废除纲法，同时也将政府的利益置身于一种并不安全的市场化调节机制之中，即政府税收只能随销售量的增长而增长，否则还有下降的可能性。但由于它打破了官商的垄断，产运销各环节又控制的比较好，所以实际的盐销量确有增长，税收有大幅度的提升，而民众也从这种市场竞争格局中得到了好处。简言之，陶澍则通过市场竞争方式，由散商取代总商，票引取代窝引；减轻浮费与手续，降低成本；加强缉私，打击税收外溢，重新平衡了政府、商人与民众的利益，所不同的是，此时商人所涵盖的对象，已经发生了彻底的变化。

　　票盐使原来总商的垄断地位受到沉重打击，许多商人破产了。据记载，“吾郡西北五里曰河下，为淮北商人所萃，高堂曲榭，第宅连云，墙壁垒石为基，煮火屑磁为汁，以为子孙百世业也。城北水木清华，故多寺观，诸商筑石路数百丈，遍凿莲花，出则仆从如烟，骏马飞舆，互相矜尚”，一时宾客之豪，管弦之盛，谈者目为“小扬州”。但经陶澍改行票法，总商地位一落千丈，不及十年，“高台倾，曲池平，子孙流落有不忍言者。旧日繁华，剩有寒菜一畦，垂杨几树而已”[47]。

　　改革的过程，实质上就是利益重新分配与调整的过程。特殊群体的利益受到损害，他们必然纷起而攻之。按照陶澍的说法，淮北票盐系属创举，章程一切无可依仿，“当发令之初，物议横生，或言票盐有损于商，无益于官，或言引枭入场必为民害，或言坝扛失业，必滋事端，或言盐至中途，必被抢劫，或言充斥旁岸，必致亏课”[48]。对此，陶澍有充分的心理准备，他表示，浮议显系舞弊弁利之徒，因票引兼行，化枭为良，便于公而不利于己，“是以造作浮言，暗计阻挠”[49]。

　　行票废纲，总商被革，收入全裁，其郁闷之情可想而知。“议裁鹾费，则窝商蠹吏挠之；议截粮私，则长芦总漕挠之；议改票盐，则坝夫岸吏挠之，群议沸腾，奏牍盈尽。”[50]更为可笑的是，据陶澍奏称，“从前之每年坐食数千金，数百金者，俱多怨恨，吹楚多端。兼闻扬人相斗纸牌，绘一桃树，另绘一人为伐树状，以寓诅咒”[51]。以伐桃树来暗寓伐陶澍，仇恨之意，无以复加。《清史稿·食货志》亦称，“时窟穴盐利之官胥吏，举嚣然议其不便”。另外，他们还试图通过政治代言人，来表达不满。比如御史周彦，指责票盐之法与场灶起征，名异而实同，“场灶起征，利于私而不利于商；给票行盐，利于枭而不利于国”[52]。又如御史鲍文淳，为原来总商鲍有恒近族，鲍文淳未中进士时，常在扬州与盐商往来周旋，故在票法改革后，成为攻击陶澍的中坚，他时而在票法改革之初称改革必无把握，时而在推行过程中称淮北奏销必不能如期，或是在改革有了成效之后，称陶澍私刻奏章，总之，处处加以掣肘[53]。

　　面对诸多阻力，陶澍不为所动，永往直前[54]。对此，道光帝极为欣赏，多次夸奖陶澍，“勇于任事，不避嫌怨”[55]，又称他“实心任事，不避嫌怨”[56]，大力支持。《清史稿》称：“减价裁费，商贩争趋，而窝商蠹吏、坝夫岸胥一旦尽失其中饱需索之利，群议沸腾。言官摭浮言，屡事弹劾，赖宣宗鉴其忠诚，倚畀愈专。屡请复盐政专职，皆不许，澍益感奋，力排众议，毅然持之，卒获成功。”[57]加之俞德渊等人兢兢业业，共襄其事，票盐改革终获成功。包世臣也承认：“淮北盐务久已运商绝迹，正课虚悬”，经此票盐改革，产额颇增，“洪湖以南食盐居民，率出贱值得净盐，以为有生所未闻见，是其大体已属美善”[58]。史家更是称：“陶澍治水利、漕运、盐政，垂百年之利，为屏为翰，庶无愧焉。”[59]给予最高评价。

　　票盐的成功，主要体现在以下几个方面：其一是积引问题得到解决，并超额完成任务。道光十二年销引24万余引，十三年销引32万余引，十四年达59万余引，为淮北额引的两倍。到后来，甚至还不得不规定以46万引为限制，不得多卖，以防止淮北之盐侵灌其他销盐区域。其二是盐课也超额完成。除奏销淮北正杂课银32万两外，每年还能协贴淮南银36万两，后又带销淮南悬引20万，纳课银31万，“是淮北之课，较定额又增两倍矣”[60]。至于化私为良、民众乐于购买官盐等情况，更是无需多言。简言之，从政府的角度来说，可谓大获全胜。有鉴于此，有学者才称，“陶澍改革试图扭转亏课局面，增加盐利收入，为朝廷兴利，此外让一般散商也可沾利，以利用其销售力量；蒙受不利的只是地方官吏以及窝商等人。因此可以说票盐法是对盐利再分配所作的一次调整，使官商分利的盐业政策能够在兼顾朝廷和商人（散商）利益下再维持下去，与纲法相比确是要好。”[61]

　　当然，陶澍的改革亦有很多缺憾。首先，两淮盐政改革的难点在于僵化的盐区划分，而盐区划分的根本原因，又正是清廷出于对税收征收的担心，希冀通过盐区划分与总商包干相结合的方式，来确保自己的利益。显然，陶澍的改革并不敢触动这根神经。其次，陶澍曾表示，如果淮北改革行之无弊，可在淮南推广，陶澍晚年“将推淮北之法于淮南，已病风痹，未竟其施，然天下皆知票盐减价敌私，为正本清源之计”[62]。由于反对票法改革的阻力太大，且易与其他盐区发生冲突，故终陶澍一生，票盐改革均未跨越淮北一步。其三，虽然票法改革的成功，在很大程度上，是陶澍借助市场力量，但不能认为票贩行盐已完全市场化。实行票盐法以后，无论是纳税、领票、付价、买盐、运盐、卖盐等环节，都保留了许多繁琐的手续。行盐的路线虽然较前简便，但必须遵循指定的路线，更不能脱离盐区范围。这也为日后盐法的进一步变革，做了必要的铺垫。