清代两淮盐政改革论纲
二
制度变迁有两种类型：诱导性制度变迁和强制性制度变迁。纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，这是制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。在这种情况下，靠自发的需求诱导制度变迁，是不能够实现从纲法到票法转变的，这种锁定状态的打破必然要依靠引进政府的强制性行为。现存的纲法体制，存在着诸多弊端，严重损害了政府、商人与民众之间的利益分配格局，并使得纲法制度本身也难以维继。这些弊端主要体现在以下几个方面：
“盐课居天下财赋四之一，两淮最巨，其弊亦最甚。”[19]两淮盐政的弊端，首先是浮费开销过大，运商成本增加。浮费开销最大的有两处，一是淮盐产地，另一为销盐口岸。在淮盐产地，除正常税课外，杂项开支亦复不少。杂项中办公、办贡等款，在科税时已经带征，为文武衙门公费及一切善举，然带征之数并不固定，往往随事而增。每年除养廉、兵饷、水脚、部饭等项银33万两，可作正开销外，还有普济、育婴、书院、义学、务本堂、孝廉堂等处需银20余万两，以及各衙门公费及盐政运司以下之书役、辛工、纸饭及“乏商月折”[20]等项，亦需银80万两，大大超过每纲额定20万两之数。此外，又有不少额外开销名目，比如扬州新盐院到任，修理衙署、铺垫什物，一切费用本不及数千两，开销却常高达八、九万两；手禀红贴一项，所费不过数十文，竟开销一千两。当地有德音、春台两戏班，专供总商、官员家宴，每年开销三万，亦由浮费开支。
两淮每纲额销1685492引，根据两淮运司王凤生的统计，道光十年两淮的盐课浮费情况两淮纲盐正课仅为21.7万两，刚及全部费用的1/4；而其他杂项开支竟高达45.4万两，为正课的2倍多。如果将其平摊到每引上面，则每引纳正课银1两2钱余，而浮费则高达2两8钱。以上尚为政府额定每年应征之款，由官吏贪污勒索而导致的数量，则已无法统计。
淮盐产地如此，销盐口岸也并无二致。行销湖广之淮盐均要运至汉口，到岸有岸费，每引带捐六钱，后加二钱，道光十年（1830年）加至一两四钱，合计每年总计一百数十万两。岸店短少，徒劳运输，亦使成本加重。淮南官盐按规定由仪征逆江而上，运至汉口总盐岸后，再由此分配各销盐区。以前武昌下游的兴国、大冶，黄州府所属各州县，以及江西彭泽、德化、湖口等县，都要到汉口运盐回岸销售，这种“折回转售”，无疑会使脚费加重，“以致引地为江船、粮船各私所隐占”。[21]此外，捏名冒支的也很多，如漕运总督、河道总督、巡抚各衙门，从未有缉捕犒赏等款，而各处仍每年开销三、四千两。总之，名目繁多，“假公济私，诡混开销，种种浮费，倍蓰正课，统名为成本，归于盐价”[22]。据不完全统计，以上各种名目的浮费开销在200万两左右。
其次，手续复杂，层层盘剥。纲法旧制规定，领运例有请、呈、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余朱单、皮票、桅封等花样亦复不少，“不可殚述”，以致运司衙门书吏多至19房，商人办运请引，文书需辗转11次，经盐务大小衙门12处，虽名为节节稽查，而并无稽查之实，“徒为需索陋规之具”[23]。
总商未成表率，反成获利渊薮。淮南设有总商，原为筹划公事，当淮鹾盛时，总商、散商共数百家，有商本三、四千万，盐之运销转运裕如。到道光十年（1830年）时，已仅剩下数十家，资本不足一千万，且多为借款[24]。此时总商对盐务公事全不积极，以致钱粮滚动不对，盐运无几，惟办公费用仍按月扣领，并随意冒支。每年于定额经费外，仍以不敷办公为名，多领至数十万，前列浮数开支，多为总商所得。种种行径，无非“藉以营私获利”[25]。另外，运商请引行盐，必须先向有盐窝之家出价买单，然后才有资格赴盐司纳课，“乃有窝之家，辗转私售，如操市券，以一纸虚根，无正课而坐享厚利”[26]，同样增加运商成本。
僵化的运输路线，亦加重了运盐困难。淮北三盐场均在海州，每年运送纲盐，须于秋后运漕粮之船过竣，开放双金闸，乘北运河下注之水赶运，完成一年运岸之需。由于河道多有淤垫，故常五驳十二杠，水陆节节盘剥才能运出。淮南盐场通泰两处亦因河道淤垫，江潮侵灌，牵堤坍塌。如遇淮河支流西水下注，即成一片汪洋，盐船只得待风而行。如晴朗日久，则水退浅涸，盐船无法顺行，只得多次盘剥分装，四处抛洒，既增加运费，又耽误时间。而清廷为方便缉私盘查，却拒不加以变通。
其三，盐引积压滞销，资金周转不灵，盐商纷纷困乏倒闭。乾隆以前，淮盐运抵汉口后，随到随销。后来一些大商人为抬商盐价，封轮捱卖，“遂至船户盗卖，掺沙灌卤，过笼蒸糕”，甚至沉船放火，百弊丛生。且成本占搁，转运更迟，“大商亦病，不止小商坐困矣”。行盐本以速销为贵，但封轮法“大碍新纲”[27]。至道光十年底，汉口盐岸滞留之盐不下2000万斤，邻私随之侵灌，又进一步加重盐引的积压。
盐引积压滞销，必然造成盐商资金周转困难和借贷负息。“两淮运本须二千万方敷转输，而各商实本不及四分之一，余皆借贳，贳息重至每月分半。盐去课回，非六百日不可，盐滞本压，贳息日行，完课则无资捆盐”。课额的积欠和逐年带征，给盐商套上了沉重枷锁，困乏倒闭是必然的。嘉庆时期，两淮盐政佶山即指出，淮北纲盐每年应运141千余引，现在办运只有12商人，“半属资本缺乏”。[28]道光八年奏销，征银不及六分；九年开纲百十来日，所运不过百分之二。开桥为新纲大典，“而其日竟无一重船下桥”，包世臣亦称，“两淮弊今极矣”。[29]
其四，私盐泛滥。由于体制原因，清代的私盐问题极为严重。盐是生活必需品，不具有选择替代效应。官盐成本过高，盐价过昂，百姓不愿买食官盐，又不能淡食，在这种情况下，私盐必然成为民众解决问题的唯一制度外解决办法。当时私盐的走私方式，主要有以下几途：
灶私：盐场场商浮收，灶户只得以盐售私，与盐贩共同获取利润。陶澍认为，场私产生的主要原因是灶丁清苦，“灶户煎丁，滨海穷民，最为艰苦”。以前收盐有定制，“近来场商每以大桶重秤任意浮收勒掯，致灶户以交官盐为累”[30]。有的灶户为对付场商大秤勒索，在食盐中搀进不少沙土，称为“脚盐”，而将净盐售给私贩。搀有沙土的脚盐用高成本运到引地后，却发现质次价高，根本无人买食。
脚私：埠头串通商伙，从中克扣应给船户运费水脚；而船户、水手，为贩运私盐，也往往甘心忍受，甚至还出钱收买卖盐者，少装官盐，在盐船上预留空舱以装私，因此贩盐沿途有“买砠跑风”名目，到岸有“过笼蒸糕”情弊，将无课之私盐沿途售卖。有时，运盐商人亦夹带盐斤走私。陶澍表示，岸引之所以滞销，“不尽关枭贩，其商运官引之重斤，与装盐江船之夹带，实为淮纲腹心之蠹”。当时，商人行私有包内、包外之私，“其包内者系运商捆盐出场多带重斤，商厮、商伙亦复如之”。[31]为达到售私目的，他们常谎报官盐淹消。两淮所产之盐，运至湖广，远涉长江，遭风失险，事故间或有之，例有津贴，准许批补，亦免课税。他们利用这一规章，在运送官盐时，或在沿途私售，或到汉口守轮待售时私售，然后将船凿沉，谎报淹销，既售私又获津贴、免税，可谓贩私盐反获几利，而官盐却停滞不前。
粮私：又称船私，即运漕船只，其运丁、水手走私。南漕北运，漕船返回时多带芦盐于淮盐地区销售，本为清廷禁止。但在利益趋动下，虽有朝廷的三令五申，而此风不能尽除。陶澍认为，漕船回空，“坐占淮南数十万引之纲额”，勾结枭匪，肆行无忌，“实为淮纲之害”，又因漕船停泊买私，“尤有误于趱运” [32]。
官私：官员凭借手中权力参与走私。在走私官员中，尤以盐务官员走为最。他们饱食终日，不尽职责，“或与商人联姻换贴，或与商人伙本行盐，最为劣习”[33]，官衙形同虚设，弊端百出。
邻私：其他盐区的食盐通过走私而进入本地区行销。淮盐销售区与其他盐区相交，淮课又较其他地区为重，故往往受到邻盐侵灌。如两湖常受川私、潞私、芦私冲击，以前运铜船只经四川北上，“一路收买川私，入楚售卖”，导致湖北宜昌全郡尽食川私，并波及下游荆州各属。随州、应山与河南信阳等地相接，“多被潞私侵灌”，黄安、麻城与光山、固如及安徽英山等处，“多被芦私侵占”。湖南则常受粤盐冲击，其中郴州所属之永兴县，“系粤盐引地”，粤商在此开设子店，行销生盐，他们“多设熬锅，将生盐煎熟，侵灌淮界”[34]。
以上诸弊的出现，必然会导致纲盐运销困难，引额壅积。嘉庆二十四年，淮北未销盐达89769引，占额销引数296982引的1/3。次年，淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引，占原额的1/4。道光以来，情况也毫无好转。元年，户部尚书英和曾表示，“近来淮引滞销，以致课迟运绌”[35]。迄至改革前的道光九年，两淮盐引的滞销仍在1/3以上。陶澍称，从道光元年至十年，十纲之中，“淮南商办课运止有五纲七分”，积引几至半数[36]。盐运不前，带销负担过重，又使得盐课无着。至道光十年，两淮库储全空，外欠高达4000余万两，另外1000余万两所借本息亦化为乌有。[37]
与此相伴随的，是库款出纳混乱，垫占款太多。两淮正杂税课本系按纲征收，而外支各款则按年支用，如能一纲之盐年额年销，则运库解支自可年清年款，无如口岸滞销，一纲之内均不能销足一纲之引。为凑解正课、杂支，数十年来，库款前后套搭挪垫，以致叠次清查欠款达数千万两之多。如道光二年清查出积欠3687万余两。八年丙丁纲铳引案又查出积欠1157万两。库款之垫占，至道光十年十月垫款700余万两，除已归还者外，尚垫占500余万两，其中有因公垫用者，有铳引垫占者，有商用商捐垫借者。以上款项皆应按引归还，只因套搭过重，运滞商疲，致成库垫之累。
简言之，清前期的盐利分配格局由政府与总商垄断，政府、商人与民众的利益能保持在一种大致均衡的状态，但至陶澍改革前，由于受滞销、浮费、走私等因素影响，导致这三者的利益均受到不同程度损害。政府盐课无着，商人纷纷倒闭，民众违法食私，获益者却为盐枭与不法胥吏。又因私枭作为一种有武装、跨数省的贩私集团，往往与捻军或会党相结合，更为清廷的心腹之患。上述情况表明，两淮盐政已日暮途穷，改革迫在眉睫，势在必行。
