清初垦荒政策分析——《民命所系：清代的农业和农民》

六、设立兴屯道厅，推出“屯田”开荒

　　清朝政府用设兴屯道厅(即屯田)来加速垦荒工作，总共只有三个年头．由于它实际上是个短命、失败的纪录，所以后来就很少有人提到它。一些由清朝官修的史书中，也往往略而勿详，有的干脆回避不提。虽然如此，它在清初垦荒历史是还是重要的。因为它曾经作为清朝政府的垦荒政策，在不少省份雷厉风行地推行过，并且产生过深刻的影响。

　　采用屯田来开垦荒地，在中国历史上不乏先例。曹魏的屯田．明代的军屯。都为大家所熟悉。屯田制生产的特点是以土地“官有”为基础，同时封建国家对直接生产者在人身上的控制，匹比一般自耕农民要强烈，对生产物的课取也要大大高于一般赋税额．每当历史上大的战乱以后，社会上出现大量荒田和成批“流民”，这就给封建国家推行屯田制提供了条件。但是，在屯田制度中所反映的生产关系毕竟是落后的，是建立在对农民更大强制和更大剥削基础之上，必然要遭到生产者的强烈反抗。因此，越到后来，屯田制度，除在边疆地区和军队中还推行贯彻外，一般都弃置不用了。

　　清朝政府设立兴屯道厅，推行屯田开荒是从顺治十年(1653)开始的。康熙《大清会典》载：“十年，覆准：直省设开屯道厅等官，专管兴屯事宜，督垦荒田。”【107】但在这前一年，朝廷内外已就屯田问题展开了讨论，这是因为从顺治九年以后，由于大规模向南方用兵，清朝政府的财政情况急剧恶化，再加上“劝垦”工作长期进展不大，促使统治阶级中有些人谋求新的解决办法，效仿历史上的屯田制，则被认为是一种出路。

　　顺治九年(1652)八月，礼科给事中刘余谟在他的《开荒兴屯疏》中，以“国家财赋大半尽用于兵”，财政出浮于人，竟高达785000余两，建议把“流民”中不能“收归营伍”的“老弱”，和原来在军队中“不堪操练讲武”的“余丁”组织起来，进行屯田，他认为在当时情况下，“舍屯田而外，别无奇策”【108】。三边总督孟乔芳以他所在的陕西为例，认为虽然“屡奉圣旨招徕开垦，但哀鸿未集，耕种无人”，“以致数载于兹，迄无成效”，而目前“粮饷不敷”，又“未可裁兵”，要加速开荒，解决军饷，“惟有屯田一法”。在孟乔芳看来，实行屯田。“既可足食，兼可强兵”，是所谓“弭盗安民”的好办法【109】。大学士范文程还进一步就做好兴屯，提出了四项具体措施，其出发点也是在解决“赋亏饷拙”【110】。就从上面的议论中，我们看到，清朝统治者推行屯田，目的就是两条：一是“增赋裕饷”，二是“弭盗安民”。

　　要推行屯田，封建国家首先必须控制土地。清朝政府规定：凡“无主荒地”“俱作官地”，听兴屯道厅开垦。对于那些虽然是有主荒地，但没有耕种纳税，或者已经应招开垦，不能按规定年限起科，统统收作“官地”，交与兴屯道【111】。原来散布在各省的明朝王府庄田，凡“久荒之田”，也“奉部文令归兴屯”【112】。顺治十一年(1654)，清朝政府规定自十二年为始，在直隶、各省造册编审。“各直省地土，凡办纳钱粮者为民地，不纳钱粮者不分有主、无主、俱为官地。各边镇俱应照例分别，其荒田旷土，招民开垦，一如兴屯之法”【113】。清朝政府的上述做法，除了赤裸裸地表现为对“民地”的掠夺以外，还是对那些无力缴纳税粮的贫苦农民进行控制的一种手段。

　　为了诱使“流亡”农民参加兴屯，清朝政府又规定，耕种屯地，三年后“永为民业”【114】。缺少耕牛、农具、种子的，可以由兴屯道、厅“发给牛价籽粒银两”【115】。对于自首投诚的官兵，也。悉隶兴屯道，授以无主荒田，听其挈家耕种为业”【116】。清朝政府还在直求和各省设置兴屯道、兴屯厅，“专管兴屯事宜，督垦荒田”【117】。兴屯道相当于分巡道，下面又有兴屯厅。所谓“兴屯道、厅，棋布于州县之间”【118】，组织是相当严密的。由于当时南方的某些省区还在进行战争，政治局势也不稳定，所以兴屯工作的重点是在北方，其中尤以河南、山东两省推行最力。

　　在国家严密控制下，被编人屯田的农民，负担是很重的。按照“劝垦”旧例，农民耕种荒田，一般都三年后起科，而兴屯田地第二年就得缴纳子粒，且“屯租数倍民粮【119】”。

　　顺治十四年(1657)纂修的《湖广赋役新全书》中，记录了汉阳、黄州、德安三府兴屯招垦田的租额，其中汉阳府兴屯招垦田45顷8工亩零，该谷1863石6斗零，平均每亩科谷4斗有余；黄州府兴屯招垦田2工顷工2亩，该谷470石7斗，平均每亩科谷2斗2升零；德安府兴屯开垦成熟田75顷，该熟谷1817石，平均每亩科谷2斗4升【120】。根据上述数字，我们再拿它与民田科则作比较，就可以看出屯田剥削的苛重。

　　先以汉阳府为例：该府所属汉阳县，最高的上田每亩科秋粮民米7升3勺9抄，最低的是凤丰二里极下田，每亩科秋粮民米工升5合【121】；孝感县上田每亩科秋粮民米7升3勺9抄，最低的山乡田每亩科秋粮民米1升2合4勺5抄【122】；黄陂县科则最高的是四乡滠源乡上中田，每亩科秋粮民米2升9勺8抄零，最低的礼教乡上中田，每亩科秋粮民米工升3合2勺5抄【123】；汉川县上田每亩科秋粮官民米3升8合9勺9抄零，最低水乡塌田，科官民米7合3勺5抄零【124】。在汉阳府所属的四县民田科则中，科粮最多的是孝感县上田，每亩7升3勺9抄，最低的是汉川县水乡塌田，科米7合3勺5抄零，而该府的兴屯招垦田平均每亩却需科谷4斗有余，若以每斗谷折米7升计算，共科米2斗8升，比民田的最高科则超出两倍半以上，比最低的则超过20多倍。

　　再如黄州府，该府所属黄安县，最高民田科则是中和乡上田。每亩科秋粮民米4升6合7勺零，最低的是太仙乡山乡田，每亩科米工升2勺【125】；黄冈县最高上田是5升2合，最低山水乡田是2升1合【126】；麻城县民田不分等则，每亩科米1升8合9勺7抄【127】；广济县最高民田每亩科秋粮米6升5合5勺6抄零，最低山湖田科米3升5合【128】；蕲州上则田每亩科米5升6合6勺1抄，山水乡下则田每亩科米5升【129】；蕲水县上田每亩科米7升2合3勺，下则山水乡田每亩科米4升5合6勺零【130】。黄州府最高民田科则是蕲水县，每亩7升2合3勺，最低是黄安县太仙乡山乡田，科米工升2勺【131】。黄州府兴屯招兴田每亩科谷2斗2升，折米工斗5升零，比民田最高科则超出1倍多，比最低的则超过10余倍。

　　最后是德安府，这个府共辖四县一州，其中安陆县和云梦县，因为我们没有查到具体科则数字，暂且阙如【132】。应城县最高的上田，每亩科秋粮米1升5勺6抄2撮，最低的下田，每亩科米5合2勺8抄1撮【133】；随州最高上田9合9勺8抄，最低下田9合8勺【134】；应山县田赋不分等则，每亩科秋粮米7勺8抄4撮【135】。德安府的兴屯租额是平均熟谷2斗4升，折米l斗6升8合零，与民田科则相比，也大大超过很多倍。

　　在北方直隶、山东、河南等省，兴屯的租赋也是很重的。据当时有人计算，民地起科最多不过5分，而屯地1亩，征粟1斗、草1束，粟每斗价银1钱6、7分，草每束1、2分，合计约值1钱7、8分至1钱8、9分不等，高出民地3倍以上【136】。

　　国家为了取得“屯租”，不断地驱迫农民耕种屯地，但在残酷的封建剥削下，屯田农民根本无法维持再生产。往往今年招徕垦荒，明年就被迫逃亡，造成“耕者复荒”【137】的严重局面。

　　朝廷对于各级兴屯道厅规定了严格的考成制度，这些兴屯官员为了自身的升迁，肆意“捏报虚册”向上邀功【138】。原来屯垦的农民逃跑了，他们就“以法勒其邻农”，把周围的其他农民都逼认为屯垦农民，这样又连累了一大批农民，于是“近官之民田不敢耕矣!”【139】随着招垦工作越来越难进行，官员们“骄饰浮夸”的情况也越来越严重。顺治十二年(1655)初，清世祖下达的一个诏谕中，专门提到各级屯道、屯厅“夺民熟田捏充开荒，及垦少报多令民包纳”等情况。实际上，真正的根子就在朝廷本身【140】。略举下面州县的一些例子，有助于我们对兴屯弊端的了解。像山东，临清直隶州所属丘县(今属河北省)，本来归人兴屯荒地一共才345顷，屯厅官员为了表功，仅十一、十二两年，就报垦了384顷，很多土地都“在野外蔓草之中”。武定府青城县(今山东省高青县)从十年到十二年，总共开垦屯地95顷，而屯厅官员却报了415顷，多出地亩达320顷。临淄县报垦的33顷屯地，竟连册籍凭证都没有，完全是子虚乌有的东西【141】。同样，滕县的500顷屯田土地，也都属于“妄报”【142】。

　　作为垦熟的屯地数字报上去，紧接着就要收取屯租，兴屯官员只好“以荒地之粮摊于熟地”【143】。像章丘县，把“谷草无出”的700余顷荒地，作为熟田洒派到各屯户身上，接着便逼勒屯户从顺治十三年(1656)起缴纳屯租．还有一种办法是，把屯地税粮摊派到民地中去，通常是“取里中而派之”，每田一顷令加一二十亩不等，甚至“虚设册、编假丁，上下相蒙以欺朝廷”【144】。陕西省的延安地区，本来就土瘠民贫，“四五亩折内地一亩起科”，兴屯道白士麟与该府同知高应选，串通作弊，实行“按亩报加”，结果造成“五倍前赋”【145】。应该说明的是，兴屯官员搞这种“以荒作熟”的把戏，受害的都是贫苦农民(当然也包括一部分中小地主)，因为真正有势的“豪强”，兴屯官员不但不敢摊派，而且令其“以熟作荒”，大收“不租之租”【146】。

　　清朝政府推行屯田，本来目的是制止流民，加速荒田开垦，结果不但耕种屯地的农民因为租额繁重，大批逃亡，甚至连原来在民地上的农民，也因为摊派屯租，无法继续生产而离开土地．所谓“重垦令而田益荒”【147】，“是使国用匱而益匮”【148】。这是当初建议实行屯田的官员们所没有料及的。

　　顺治十二年(1655)，清朝政府在上下“皆告苦告弊”的情况下，决定撤销兴屯道厅的建置。第二年又规定将屯地改回民地，“课额租赋，照民地例起科【149】。”前后推行了三个年头的屯田制，终于以“不旋踵而告罢”。从汉代以来，中国封建统治者常常以屯田作为解决安顿流民和保证军队给养的重要办法，到了清代竟很快夭折了，这当然不只是做法上的问题，根本原因还是从屯田制度中所反映出来的这种生产关系的落后性。国家由于控制土地，把直接生产者变成国家佃农，使赋税剥削和地租剥削混合一起，增加剥削量，这就大大限制了广大农民在生产上的积极性，另外再加上兴屯官员以增税为功，连起码的“抚”、“恤”都不讲，这样当然注定了屯田制的必然短命。

　　兴屯制失败后，在山东还搞过官庄制度。顺治十三年(1656)，户部复准，“山东无主荒地，每五里设一官庄，借给屯本，三年后偿还，照熟地例起科”【150】。这种官庄制度，实际上就是原来的兴屯制的翻版，所以很难推行，不久也就无声无息了。

　　有清一代，清朝政府除了漕运军丁的屯田，以及在边疆等地区还继续搞些军屯、遣屯等形式的屯田以外，一般不再在内地各省推行屯田制。这种情况，应该说与清初大搞屯田的失败是有一定关系的。

七、奖励地主乡绅垦荒

　　清朝政府由一般劝垦荒地，到把重点放在地主阶级身上，推行乡绅垦荒给予旌奖，这是它劝垦政策中的一项重大转变．本来，在封建社会中，统治者劝垦荒地，总是有利于地主阶级，但像清朝政府那样明确给地主以种种特权，这在中国历史上也是很突出的。

　　清朝政府奖励地主乡绅垦荒，进一步剥夺了贫苦农民通过垦荒以获得土地的权利，使土地集中过程大大加速。

　　清朝统治者在全国范围内推行乡绅垦荒给予奖励的规定是在顺治十三年(1656)，也就是明令撤销兴屯道厅的第二年。清朝政府想用推行屯田来加速荒地开垦的计划迅速破产，而流民遍地、财政拮据的严重情况，却有增无减，甚至连发给农民的牛种银两都十分困难。给地主乡绅以更多的政治、经济特权，借助他们在地方上的固有实力，迫使农民回到封建剥削的轨道上来，而地主乡绅们则抽出地租剥削中的一定份额，作为赋税缴给封建国家。所谓“不烦帑金之费，而坐收额课之盈”【151】，这就是清朝政府利用地主乡绅加速荒地开垦的真实用意，也是当时情况下，政权和绅权紧密结合，巩固统治秩序的具体形式。

　　顺治十三年(1656)七月，清世祖以“颁诏天下”形式，宣布“各省屯田荒地，已行归并有司，即照三年起科事例，广行招垦，如有殷实人户能开至二千亩以上者，照辽阳招民事例，量为录用”【152】。诏书中所说“辽阳招民事例”，是顺治十年作出的一项规定。辽阳属于关外地区，是满洲“龙兴之地”。清军人关后，由于大批壮丁及其家口都跟随八旗官兵移驻关内，造成关外地区人烟稀少，土地荒芜，这就有损于满洲“根本”。为了补救这一严重局面，清朝政府专门作出了关于辽阳招民垦荒的规定。据刘献廷《广阳杂记》载：此项规定大致是：

　　招民一百名者，文授知县，武授守备；百名以下，六十名以上者，文授州同、州判，武授千总；五十名以下者，文授县丞、主簿，武授把总。若数外多招，每百名加一级【153】。

　　这些应招官民，都可以“任意耕种”，并根据“开荒之例”，“一百名每户给播种牛只，并犁具等，给银五两，雇觅人工银二两，不论旗、民，文授知县，武授守备；招徕七十名，给与播种牛只，雇人工银者，文授县丞、主簿，武授把总”【154】。

　　在全国范围内推行“辽阳事例”，情况当然要复杂得多。顺治十四年(1657)，户部在督垦荒地的劝惩则例中，作了某种变通，规定：“文武乡绅垦五十顷以上者，现任者纪录，致仕者给匾旌奖，其贡监生民人有主荒地，仍听本主开垦，如本主不能开垦者，该地方官招民给与印照开垦，永为己业。”【155】十七年又题准：“垦地百顷以上，考试文义优通者以知县用，疏浅者以守备用，垦地二十顷以上，文义优通者以县丞用，疏浅者以百总用。”【156】与十四年相比，十七年又增加了奖励的比重，这说明清朝统治者在垦荒中，越来越依靠地主乡绅的力量。康熙十年(1671)，清廷还为此再次重申了顺治十七年(1660)的规定【157】。

　　清朝政府奖励地主乡绅垦荒，有利于地主阶级集中土地。

　　我们知道，地主阶级，特别是北方地主乡绅们，曾经在明末农民大起义中受到严重打击。清军人关以后，他们依仗满族贵族在军事上的支持，向革命农民大搞反攻倒算活动。强迫农民变成佃农，重新为其垦种劳作，这就是他们反攻倒算的重要内容。现在，清朝统治者给予种种特权，鼓励垦荒，从而更激起他们劫掠土地和奴役农民的劲头。

　　山东曲阜孔府的例子是很说明问题的。这个标榜“并天同老”、“与国咸休”的贵族大地主，由于农民起义的扫荡，“佃逃地荒”，竟然连其最“神圣”的祭孔活动也无法维持。在清初垦荒活动中，孔府借助封建国家的支持，除了大搞“清厘祭田”，清查“脱漏”、逃亡的钦拨庙佃户人的活动以外，还大量认垦“无主荒田”。康熙初年，仅在东平州，就围垦了安山湖荒地共349顷90亩，“招徕”地户千余家【158】。此外，还以“更名田”的形式，占据了在滋阳、郓城、曲阜、邹县、东平、阳谷等州县的原明朝德、鲁二藩大量庄田，像在东平州，就借着“补拨祭田”的机会，侵占了原德王庄田70余顷【159】。必须指出，上述废藩庄田，都是以开垦“无主荒田”等形式，先后霸种的。霸占、开垦这些荒地，对于孔府来说，当然谈不上加官晋爵。但是，他们所以敢如此肆无忌惮地搞垦占，很大程度上就是顶着清朝政府奖励地主乡绅垦荒的招牌。

　　在封建社会中，地主阶级在经济上的实力，往往和它的政治特权互相适应，而政治地位的加强，又会反过来促进经济权益的扩大．清朝统治者采取加官晋级的办法，奖励地主垦荒，也就是用政治特权来巩固地主们的经济权益，然后又用扩大了的经济实力，以取得更多的政治特权。

　　按照清朝政府规定：各级官员乡绅都享有免粮、免差的特权，品位愈高，特权愈多【160】。但在现实情况下，这种免粮、免差特权，总要大大超过原来的规定，特别是在清初差役繁苛的情况卜，一些官僚缙绅更是乘机大搞“包揽”、“隐占”。他们利用免差招牌，大量“招徕”农户，甚至连有些中小地主也投靠其门下．在山东，由于有的百姓“将田亩诡寄绅衿贡监户下，希图避役，积习相沿，牢不可破”，竟然影响了封建国家正常的差役和赋税，引起统治者的关切【161】。广东合浦县的“富势之家”，把向官府领取的“招丁垦荒告示”，作为“护身之符”，而使“单户穷丁独肩其累”【162】。国家奖励地主乡绅垦荒，目的是为了稳定封建秩序，增加赋役，而地主乡绅力量的强大，又反过来损害封建国家利益，这是违背清朝统治者意愿的。但是，既然旌奖地主乡绅是清朝统治者在推行垦荒中的基本政策，那么只要这些绅衿贡监们能够享有免除粮差的特权，而贫苦百姓还以差徭为困累，这种矛盾终究是无法避免的。