清初垦荒政策分析——《民命所系：清代的农业和农民》

三、关于起科年限

　　放宽起科年限，也是封建国家“劝令垦荒”中的一个重要方面。原因很简单。抛荒田地，特别是久荒的田土，从垦种到成熟，要有一个过程。一般需要两三年，像河南等北方地区，“积荒之地，草根深结，土性坚固，耕治甚难。初年止能开垦，次年始可治田，三年方望收获”【38】。在贵州等南方地区，土质瘠薄，甚至“垦经数岁”，“收获所人，薄不足输税”【39】。至于战乱之后，沟洫堙塞，河道失修的严重情况，更不是一村数家短时间内能够解决的。因此，国家为了招徕流民，使他们稳定在土地上，往往规定三年或几年暂不起科，并美其名曰“恤民力”，实际上这不过是剥削者“欲以取之，必先予之”的一种必要做法。

　　清初，国家对垦荒农民的起科年限，曾经有过几次变动。

　　顺治元年(1644)规定：久荒者“三年起科”【40】，二年又补充，原熟而抛荒田地，即习惯所称“新荒”，“一年后供赋”【41】。顺治六年，清朝政府还把起科年限定为六年【42】，但是没有贯彻执行。“三年起科”或“一年后供赋”，这是个笼统提法，按照封建国家能榨取则多多榨取的原则，还常常有些具体规定。如顺治十八年，清军新定云南，户部在议复云贵总督赵廷臣的条奏中，重申滇黔二省“有主荒田令本主开垦，无主荒田招民垦种，俱三年起科”【43】。但接着议准：“云南承垦抛荒地亩，久荒者初年免征，次年半征，三年全征；新荒者初年半征，次年全征；其冲路阳林、永昌等处，新荒者次年起科、久荒者三年后起科。”【44】从云南的例子来看，真正实行“三年起科”和“一年后起科”的，只不过是阳林、永昌等少数交通要冲地区。

　　久荒“三年起科”，新荒“次年起科”，是封建国家为了招徕垦荒农民，并不致使其重新逃亡的最基本条件。即令如此，在顺治年间也没法保证。当时，清朝统治者的主要任务是镇压农民起义军和在军事上击垮南方的明朝反对势力，他们推行垦荒，除了害怕大批“流民”转变成反抗清朝的力量，很大程度上还为了解决急如星火的军事差派和军饷开支。常常土地还没有开垦成熟，地方有司就急着要粮派差，甚至“朝甫行犁夕而人册”，根本不能“实沾三年以后起科之恩”【45】。至于有的被称作“有主荒地”的田土，根本连开垦的影子都没有，就已经被户部“算作兵饷实数，载人有司考成，一体催征，追呼敲扑，不遗余力。”【46】顺治六年(1649)，清廷专门颁诏规定：“招民开垦荒田，起科之年，有司亲查成熟亩数，院司勘实，奏请征粮，不得私派豫征。”【47】朝廷将不按规定年限起科的责任推到下面官员，而有的官员也依样画葫芦，把不按年限起科说成是下级“官吏、里役为祟所致”【48】。而且从上到下都一再申明要严格按年起科。但实际上谁都清楚，在当时情况下，谁要严格执行起科规则，谁就无法缴足规定的粮差，谁就要丢官。

　　顺治八、九年(1651、1652)以后，由于南方军事形势紧张，军饷激增，财政严重绌支。【49】清朝政府为了填补军饷差额，更拼命加强对农民土地税的搜刮。顺治十一年，清廷以“国赋告匱”，正式宣布“九、十两年开垦者，似难遵三年起科之令，俱责令于十一年起科征解”。不仅如此，原来议定“再限三年全垦”的未垦田土，也要“通限于十二年全垦”，而且不管能垦不能垦，统统“于十二年征粮”【50】。下面，我们抄录顺治年间任江西安福县知县萧恒的《请豁虚荒详文》：

　　安福原额田地山塘共七千二百七十七顷九十六亩九分七厘，内奉皇恩查报荒芜。随蒙部院蔡(士英)行委本府推官刘若澹单骑临县踏实，荒芜水决沙塞共计田地塘一千八百七十三顷六十三亩七分九厘五毫，缴报题允，残黎苏生。复奉文招劝开垦，先后认过，次第开垦田地一千二百九十四顷八十六亩七分八厘。……虽然造册申报，然小民仍多包赔。此外，尚有水决沙塞并无从开垦者，该田地塘五百七十八顷七十六亩八毫七丝九忽，今春奉文，未垦田地，通于十二年起科，卑职分司催科，敢不钦遵，然无地可垦，无力可施。……今奉新令尽行起科，人人闻之，魂散魄落……【51】

　　引文稍长了些，但是却较具体地说明了小民百姓在垦荒过程中，包赔苦累的情况。正是清朝政府的这种“意在起科，以增税为功”的做法，使得顺治十几年中垦荒屡屡不见成效．

　　顺治十八年(1661)，清军消灭了在云南的南明政权，标志着人关以后大规模的军事行动基本结束，清朝的政治局面进一步得到稳定，这对它推行“垦荒”政策是十分有利的。康熙元年(1662)，清朝政府下令：各省荒地“限自康熙二年为始，五年垦完。六年秋，请旨遣官严查。各省垦过地亩，如荒芜尚多，督抚以下分别议处。”【52】这表明清廷决定采取严厉手段，加紧自顺治以来进展不大的垦荒活动。在这段时间，清朝政府“劝令垦荒”的重点是刚刚结束战争的云贵地区，以及像湖广、四川等土广人稀的省份。在起科年限上，除严申三年规定以外，对某些地区还另有规定。像康熙元年(1662)，清廷允准河南的南阳、汝州二府“领垦荒田，一应杂差，请俟五年后起派”【53】。四年，清廷还发交户部讨论贵州巡抚罗绘锦提出的，该省开荒，“请不立年限，尽民力次第开垦，酌量起科”的意见【54】。

　　在当时普遍反映“催科太急”的情况下，保证并适当放宽起科年限，对于稳定垦荒农民的生产情绪是有利的。康熙七年(1668)，云南道御史徐旭龄谈到垦荒“二十年而无效”的三个原因，第一条就是“催科太急”。他认为“田有高下不等”，起科年限也不能完全一律。为了使垦荒确有成效，“必新荒者三年起科，积荒者五年起科，极荒者永不起科”，如此“则民力宽而佃垦者众矣”!【55】在徐旭龄的条奏以后，十年，四川、湖广总督蔡毓荣又以“蜀省有可耕之田，而无耕田之民”为理由，请求将“起科年限延长为五年”【56】。朝廷官员和地方官员的意见，引起康熙皇帝的重视。就在十年，清朝政府决定在全国范围内放宽起科年限，下令：新垦荒地“三年后再宽一年”，即四年起科【57】。第二年宽延到六年，到十二年，又放松为十年。在这一年的十一月，康熙帝在给户部的一道谕旨中说：

　　自古国家久安长治之谟，莫不以足民为首务，必使田野开辟，盖藏有余，而又取之不尽其力，然后民气和，聿成丰亨豫大之休。见行垦荒定例，俱限六年起科，朕思小民拮据开荒，物力艰难，恐催科期迫，反致失业。……嗣后各省开垦荒地，俱再加宽限，通计十年方行起科。【58】

　　从康熙十年(1671)以后，垦荒起科年限一宽再宽，反映了清朝统治者在经过几十年战乱以后，对恢复和重建封建经济抱有很大热情，同时说明，与顺治时候相比，国家的政治、经济条件也相应得到改善。

　　康熙十二年(1673)的那道谕旨，在清初统治者的“劝垦”活动中是十分重要的，但不久因为发生三藩叛乱，没有很好地得到贯彻。直到康熙十八年，清朝平定三藩叛乱已取得基本胜利，统治者才又有可能注意垦荒问题，重新规定起科年限。鉴于10年起科的时间过长而又没有认真执行，所以这一次决定，“开垦荒田，仍准六年后起科”【59】。以后，随着荒地逐渐垦复，从二十二年起，又在某些地区恢复清初三年起科的规定。在闽、浙等省的沿海地区，由于开放海禁，大批“展界田亩”需要招民开垦，封建国家特别“宽限五年之后，按亩起科”【60】。

　　在康熙年间，不按规定起科的情况，当然也不时地发生。康熙十五年(1676)，清朝政府因为三藩战争中“筹饷”紧迫，决定“将康熙十二年以前开垦荒地，于十五年起科；十三年以后开垦田地，仍照前例于十三年后起科”【61】。完全推翻了原来十年起科的规定。被康熙帝誉为清官的陈殡，谈到四川垦荒所以进展迟缓，重要原因就是官员们不遵起科年限，“今则方来报垦，遂有索其丁赋者”。他认为“长此不改，荒田之垦元日矣!”【62】

　　尽管如此，由于康熙时政治局面逐步趋向稳定，特别是平定三藩以后，清朝政府在财政上甩掉一个大包袱，从而使得统治者可以更加现实地来处理某些荒田起科问题。康熙二十一年(1682)，山东查察荒田，上官至乐安县境(今广饶县)，县令邵秉忠以“乐安贫民赖此荒田得免于饥，若尽升粮，必至死亡”为理由，劝止了按限应该起科的田土升科【63】。贵州巡抚陈铣则把一批土质瘠薄的“山畈”田地，“奏免升科”【64】。某些地方官员还依据当地具体情况，采取更加灵活的政策。广东合浦(今属广西壮族自治区)知县杨昶发布告示：对“可耕”“可获”的“荒闲废土”，“随民之便，愿以某处结庐开荒，不拘田属某主，只报垦单一纸”，官府“即给免租三年印照”。三年以后，“此田若仍愿耕，则照例纳租”，“管田之人若不愿种”，可以“交还原管另佃”。告示还规定：受招垦的佃户，“止论田租”，不关钱粮瓜葛【65】。在这里，官府既帮助苦于无丁可招的地主招徕佃户，同时也考虑到不使佃户逃亡，对垦荒期间的田租，以及佃田自由和缴纳钱粮等问题，都一一作了规定，使垦户得免“意外之虞”，可以比较安心地从事开荒生产。

　　应该说，上述种种情况，在顺治年间财政紧张的条件下，那是不可想象的。到了康熙后期，这种已经开垦而没有升科的田地就更多了。五十二年(1713)十月，康熙帝用颇带自诩的口吻说：“今四川之荒田开垦甚多，果按田起课，则四川省一年内可得钱粮三十余万。朕意国用已足，不事加征”。又说：“朕巡幸时，见直隶自苑家口以下向年永定河冲决之处，今百姓皆筑舍居住，斥卤变为膏腴，不下数十百顷，皆未尝令起税也；又江南黄河隄岸至所隔遥隄有二三里者，亦有六七十丈者，其空地先皆植柳以备河工取用，今彼处百姓尽行耕种，亦并未令起课。”【66】正是清朝统治者相对放松起课的做法，使得康熙时候的垦荒，比起顺治时期有比较显著的进展。

四、关于官给牛种

　　为了诱使大批流民回到土地上来，国家除分给土地、放宽起科年限外，还往往需要提供耕牛、农具、种子等生产手段。明末以来的长期战乱，以及各种形式的烧杀抢掠，使大批幸存农民几乎一无所有。当清朝统治者镇压了农民起义，消灭了反对势力，要求农民为新政权当差纳赋的时候，不得不为他们的烧杀抢掠政策付出代价。向农民提供除土地以外一定数量的种子、牛具，在某种意义上也可以说是他们要偿支的代价。

　　由国家提供牛具种子以利垦荒，过去历史上就有，清朝政府在这方面并没有什么新的创造。

　　顺治元年(1644)，清朝政府许诺，凡招徕垦种的“流民”以及其他“无力者”，由国家提供牛具种子【67】。顺治十年又规定：“四川荒地官给牛种，听兵民开垦，酌量补还价值。”【68】

　　所谓牛具种子，在通常情况下并不是真正分发耕牛、农具、种子等实物，一般是由政府交给银两，让农民自己措办，因此也叫牛具银。关于提供牛具银的具体办法，顺治十三年(1656)，清朝政府在推行“兴屯”制度(关于“兴屯”问题，后面还要专门论述)失败以后，曾专门作过讨论。据康熙《大清会典》载：

　　又覆准：州县招人开垦，势必发给牛种以资耕作．今于原获屯息米豆草束内动支，其地方去原贮本色稍远者，量动屯本银两发给，次年缴还一半，三年照数全纳【69】。

　　这里面除了谈到当时牛种银的来源以外，更重要的是说明了这种由政府发给的牛种银不是白给的，而要分期偿还。办法是：第一年除外，第二年起就要缴还贷给银两的一半，到第三年，也就是“生荒”起科之年，垦荒农民除了照章缴纳赋税，必须同时缴清牛种银两。在广西，领牛开荒的农民，头一年，每牛一只还本银一两，三年共还本银六两，谷种亦照牛例次第补还【70】。前引四川垦荒，“官给牛种”，“酌量补还价值”，以及《贵州通志》所载：“顺治十六年四月，奉诏发饷银二万两，借给苗民牛种。”【71】都说明这些由官府借贷给垦荒农民购买牛种的银两，是要“补还价值”的。至于偿还时是否需要利息，因为没有看到其他资料，我们还无法确定。在《四川通志》中有这样一段记载：清初“蜀地兵荒相继，民鲜储蓄，守土者贷民耕牛而征其租，租重牛寻毙，民颇苦之。”【72】从四川的情况来看，所谓官给牛种，实际上还是一种很重的剥削。

　　官给牛种，在某种情况下，也由各级地方官员直接购买耕牛、种子，分发给垦荒农民的。顺治五年(1648)，朝廷拨给四川牛种银5万两，由于当时四川的农业生产破坏十分严重，一般百姓根本无法在当时筹措耕牛、种子，四川巡抚李国英，只好派人到陕西购买耕牛1272头，白米、粟米、黄豆、小麦等各色种子4900余石，交“保宁、顺庆、龙安、潼川等属兵民”“结庐垦种”【73】。又如顺治年间，陕西兵备道王廷谏在榆林“捐俸买牛种给民开垦”【74】。浙江处州知府周茂源，也用“捐俸”的办法，“每三户给牛一只，每人给米一石”，使该府所属十县，报垦荒田1900余顷【75】。浙江孝丰知县田养民，在其任所“卖马买牛”，“招抚流民开垦田土”【76】。以上都是由官府直接分发耕牛、种子的例子。

　　由国家发给牛种银两，对于大批处于饥饿困顿中的贫苦农民，并不是什么美妙的“福音”，只不过是被剥削者套上一副提供剥削的又一枷锁。然而即便如此，顺治年间，在我们接触到的有限资料中，除了少数地方州县官在“劝垦”活动中，自行筹措些牛种银两【77】以外，直接由朝廷拨给牛种银两的记载并不多见。这也说明了清初财政拮据、无银可给的窘状．从顺治十三年(1656)起，清朝政府改变政策，大规模地奖励地主招民垦荒，其中重要原因，就是因为牛种银两无措，企图仰仗地主乡绅们的力量，以解决垦荒农民的牛种问题。

　　清初官给牛种，康熙以后才更多地见之实施。

　　康熙四年(1665)，封建国家为了安顿湖广的归州(今秭归)、巴东、长阳、兴山、房县、保康、竹溪、竹山等州县流民，除规定“三年起科”以外，还对“苦无农器”者“酌给牛种银两”。鄂西的巴东、长阳等县，原来是大顺农民军余部的抗清根据地，因此，他们对该地的“劝垦”工作特别着力，明确宣布，发给牛种银两，可以“不拘次年征收例，令三年后补还”【78】；康熙六年，清朝政府为了让一批驻扎在河南、山东、山西、江南、浙江的“投诚官员开垦荒地”，又决定“自康熙七年始，每名给五十亩，预支本年俸饷以为牛种”【79】。等到三藩平定、财政状况好转以后，官给牛种的情况就更多了。康熙二十二年，户部在议复河南巡抚王日藻的条奏开垦豫省荒地事宜中，第一条就是要“将义仓积谷，借与垦荒之民”，作为牛种银两【80】。这一年，清朝政府统一台湾，接着下令松弛海禁，允许原来因禁海而迁居的民人复业，对于这些回乡开垦的“穷民”，“官给牛种，宽限五年之后按亩起科，纳还种本”【81】。三十三年，陕西的西安、凤翔二府“连被灾伤”，为了“招集流移”，康熙下令地方“散给牛种”，以为“耕种之资”【82】。四十三年，户部议准天津总兵蓝理的陈奏，“召募江南等处无业流民安插天津，给与牛种”，以便“开垦”“沿海弃地”【83】。四十四年，又以“湖北荒地甚多”，规定有情愿开垦而“无力者，通省文武各官，给与牛种招垦”【84】；五十三年，清廷为安插甘肃“失业穷民”，将“荒弃地亩招民开垦”，“无业之民给与口粮、籽种、牛具”，还“置立房屋，每户二间”，作为垦种农民居住之用【85】。至于各地州县官自行筹措牛种，招徕垦荒的活动，则不在其内。

　　康熙以后，国家愈来愈多地向垦荒农民提供牛种，一方面固然说明封建国家经济实力的增强，但必须指出，这些牛种银两在总数上都并不很大，另外再加上各级官员的层层克扣中饱，最后分到贫苦农民手中的，仍不过是杯水车薪而已。

五、对各级官员实行垦田“考成”

　　国家推行垦荒，不仅需要上述的政策措施，而且还必须依靠其庞大的官僚机构来贯彻执行。顺治二年(1645)，贵州道监察御史刘明僕在奏疏中说：“比年以来，烽烟不靖，赤地千里”，要使“农事兴而贡赋裕”，除“率民力作”，还必须“令抚按察核，以所属境内无荒土者注上考。”【86】他建议朝廷用垦荒多少来考核各级官员．六年，顺治皇帝颁发诏谕，正式提出：“各州县以招民劝垦之多寡为优劣，道府以责成催督之勤惰为殿最，每岁终，抚按分别具奏，载人考成。”【87】据《通考》记载：这一年，清朝政府“始定州县以上官以劝垦为考成。”【88】但是，依照诏谕颁发的考成则例，实际上是很笼统的，以致在具体推行时，不得不再作些规定，例如：七年“覆准，河南州县官垦地一百顷以上者，纪录一次，若州县与道府所属全无开垦者，各罚俸三月”【89】，就是六年诏谕的补充。

　　清朝政府比较完整地制定垦荒考成规定是在顺治十四年(1657)。、当时，清朝统治者鉴于“兴屯”失败，调整垦荒政策，一方面加强对地主乡绅垦荒的奖励，同时也企图克服原来在考成制度中的疏漏和混乱，使奖惩依据更加明确。这项由户部议定、皇帝批准的规则是：“督、抚、按，一年内垦至二千顷以上者纪录，六千顷以上者加升一级；道府垦至一千顷以上者纪录，二千顷以上者加升一级；州县垦至一百顷以上者纪录，三百顷以上者加升一级；卫所官员垦至五十顷以上者纪录，一百顷以上者加升一级。”“若开垦不实及开过复荒，新旧官俱分别治罪。”【90】并且规定，各级官员的垦荒成绩都以当年为准，“不准以二三年垦荒合算”【91】。顺治十四年议定的有关各项考成的规定，是清初封建朝廷对各级官员在垦荒中进行奖惩的基础。

　　康熙初年，清朝政府为了配合大规模推行垦荒，除给各级官员下达一个限期5年垦完所属地区荒地的规定以外，特别补充了关于惩治垦地复荒和捏报垦荒等方面的条例。严申：“垦地后复荒者，削去督抚等官开垦时纪录，加级俸，督抚罚俸一年，道府降一级住俸，州县卫所官降三级住俸，勒限一年令开垦，如限内垦完者开复，不完者督抚降一级，罚俸一年，道府降二级调用，州县卫所官降三级调用。其前官垦成熟地，后任官复荒者，亦照经营开垦各官复荒例治罪。”“又覆准：荒地捏报垦熟者，原报督抚降二级，罚俸一年，道府降四级调用，州县卫所官革职。”【92】清朝政府还规定：各级官员期满考核，“若地方残破者，”必须详细“开注”“垦荒、增丁数目”，作为评定升降的重要内容【93】。对于省一级的布政使，以及府级同知、通判，清廷也要求与抚按府县等正印官一样负有劝垦责任，“一例”议叙【94】。

　　清朝政府规定垦荒考成，使各级官员重视督垦，促进了垦荒的进展，但同时也弊端丛生。最严重的就是“有司捏垦，妄希议叙”，造成“百姓包荒，不堪赔累”【95】。顺治二年(1645)，河南辉县知县樊钰“捏报督垦地六十八顷二十亩四分”，后任知县又相继效尤，总共“捏报”垦地达1045顷有余。这些报垦的田地，一到期限就要“应例起科”，官员们为了邀功不被“参处”，“止知鞭笞从事，照例追呼”，结果造成居民大量逃亡，田地成片荒芜。据顺治十六年河南察荒御史森先等实地查勘，“但见荆榛满地，一望无际，周围三十里内，庄房倾圮，人烟断绝，荒凉凋残之状，令人触目伤心”【96】。福建有的地方，因为“钦差督垦檄催严迫”，下级官员只好用“短缩弓步”的办法以求取“足额”【97】。湖南省的各级官员，也为追求“劝垦”，“因生捏垦之弊”，“无垦既称有垦，于是荒粮混作熟粮，令民按数赔纳”，百姓们“包赔力竭，渐至逃亡”，使“熟田并成荒亩”【98】。顺治年间担任山东巡抚的耿惇和河南巡抚贾汉复，曾“以垦荒蒙赏”，但这两省“百姓”却因此“赔熟受困”，因报垦“岁增数十万之赋税”，“多得之鞭笞敲剥、呼天抢地之孑遗”【99】。所以，有人认为在当时“民气未苏，流亡未复”的情况下，行施“垦田之赏”，实际上是驱使官吏“阳为劝垦”，“阴行其督责”、“捏报之弊”，使“民不得安矣!”【100】曾经在官员考核中获得优等的一位原河南陈留知县，也要奏疏中反映各级官员因为急于“劝垦”，“或虚报以博其迁转，增赋亦何堪”的情况【101】。

　　国家实行垦田考成，本来是要招集“逃亡”，保证荒地开垦，而大量虚报充数情况的存在，不但延缓了荒田的垦复，往往因为赋税洒派，迫使原来正从事耕种土地的农民不堪负担，被迫逃亡，造成新的荒田。这样严重的问题，当然要引起清朝统治者的严肃考虑。康熙初年，封建国家充实考成条例，重点放在惩治捏报垦荒的官吏，目的也就是想缓解和因急于考成捏报增税而引起的社会矛盾。此外，清朝政府还根据官员们的呈奏，采取了一些别的措施。康熙四年(1665)，“恐州县捏报摊派”，明令停止原来颁发的“限年垦荒”的规定。六年，又议准山东道御史王伯勉提出的，各级官员报垦荒地，必须“俟三年起科完解，取具里老无包赔荒地甘结”，报户部“核明”，然后按等“议叙”的建议【102】。八年，正式“停止督抚垦荒加级、加纪录之例”【103】，以免督抚与州县官互相串通，共同作弊。到二十年三藩叛乱平定以后，康熙再次下谕“清察”直隶的各省田亩，防止“州县有司或利其升叙，虚报田粮，摊派民间”【104】。并规定除四川、云、贵等省外，其余地区“招民议叙”的规定一律“不准行”【105】。

　　与上述规定相响应，康熙时，清朝政府还陆续“豁免”了一批因“虚报”垦荒而起科的钱粮。例如：康熙七年(1668)，陕西省就豁免了延安、鄘州两府州因兴屯及历年虚报的溢额田地工500顷62亩。第二年，又豁免西安、凤翔、汉中、兴安、邠州、乾州、同州等7府州因兴屯捏垦并新垦地7478顷【106】。对某些冒功“议叙”的官员，也作出处分．前面提到的湖广总督张长庚、四川巡抚罗森，都因“捏报垦荒”，受到降级削衔等处分。这样一些封疆大吏受到触动，对下面的府州县官起到一定震慑的作用。

　　但是，对于康熙时候的上述调整措施，在实际效果方面也不能作过高评价。因为在封建社会中，既然对小民贪赃枉法以樓取高官厚禄，是当时几乎所有官僚的通病，而清朝统治者推行劝垦的一个重要目的也是为了增加剥削，并且还一直在强调垦田的数额，那么，只要官吏们认为这项工作对自己还有利可图，要杜绝捏报、浮报，几乎是不可能的。我们从康熙年间不断有人呼吁清厘垦田数额、严惩官员虚报，等等，可以明确印证这一点。