北美印第安人与当代美、加社会

二战后加拿大土著民族政策的演变

丁见民

　　加拿大的土著民族包括印第安人、梅蒂斯人和因纽特人。长期以来，加拿大政府推行同化与镇压相结合的民族政策，企图将他们融入主流社会。这造成土著民族的地位长期得不到承认，权利不断地被剥夺，成为加拿大历史上的“正在消失的民族”。二战后，加拿大政府逐步改变了长期以来的同化政策，最初只是形式上的改变，后来逐渐发生重大变化，最终在原则上确立了较为平等的土著民族政策。　　

形异实同的同化政策

　　二战后，加拿大社会开始关注土著民族事务，加拿大政府也开始考虑改变土著政策，这肇端于1951年《印第安人法》的出台。一方面，该法令放松了强制性同化的措施，加强与印第安人的沟通，帮助他们改善社会经济状况。法令表示尊重印第安人的传统与文化，取消了对印第安人的歧视性规定。另一方面，1951年法令又不放弃长期追求的同化目标。该法在遗嘱制定和财产继承、村落议事会和酋长选举、保留地管理和土地出让等方面完全按照白人的观念理解，按主流社会的方式处理。法令还规定了印第安人取得公民权的方法和步骤，并规定一个取得公民权的印第安人“从即日起，或从取得公民权之日起，将不再被认为是具有本法令或其他法律意义上的印第安人”。最后，1951年《印第安人法》还鼓励印第安人放弃传统生活方式，从事农业生产。这与1876年以来《印第安人法》的同化政策别无二致。

　　为平息土著民族对1951年法令的不满，加拿大政府公布了1969年白皮书。白皮书宣称，“印第安人有充分且平等参与加拿大文化、社会、经济和政治的权利”，为达到上述目的，报告建议政府采取以下措施：取消《印第安人法》，由印第安人控制自己的土地；将印第安人事务的管理移交给各省，印第安人拥有和其他公民同样的待遇；在联邦政府移交责任之时，应当拨出充足款项以推动经济发展；撤销印第安人事务部，把已在实施的联邦项目移交给联邦其他部门。另外，政府还建立一个委员会，与印第安人协商解决土地赔偿要求的可行性办法。1969年白皮书意在废除印第安人的特殊地位和特殊立法，要求在5年内把保留地土地交还印第安人部落，同时让各省政府承担对印第安人的所有义务。从本质上讲，白皮书的目的仍然是同化印第安人。

土地赔偿政策的初步实施

　　1969年，加拿大政府宣布实行“双语框架内的多元文化”政策，土著民族成为多元文化政策的对象之一，这促使加拿大政府重新考虑土著政策。1973年，联邦最高法院在加尔德尔判决中又确认了印第安人土地权利的合法性，这迫使联邦政府制定并实施新的土著土地赔偿政策。并于1974年6月由印第安人事务部建立土著赔偿办公室，处理土著民族提交的所有赔偿要求。

　　不过，1970年代的土著赔偿政策推行得十分缓慢。到1982年初，只有14项具体赔偿得到解决，涉及资金1790万加元和12000英亩土地，还有更多的赔偿要求尚未解决。到1980年代中期为止，唯一解决的具有重大意义的全面赔偿要求，是1975年的《詹姆斯湾和魁北克北部协议》及其附件。按照这些协议，克里人和因纽特人转让出100万平方公里土地作为赔偿，他们取得了其社区周围地区13700平方公里的单独控制权，以及在151600平方公里内进行排他性狩猎、捕鱼的权利，他们还获得总额达225万加元的财政资助。

　　在土著民族要求加快土著赔偿进程的强烈呼声下， 1982年联邦政府明确提出土著赔偿政策的要点，即承认基于加拿大法律之上的赔偿要求；承认“法律之外的义务”；诉讼时效和过失条款两法律原则不适宜于土著赔偿；提出具体赔偿要求的提交和评价标准，使之更为客观、快捷。在上述举措的推动下， 土著土地赔偿政策于1980年代以后结出丰硕果实。1984年加拿大政府与西部极地因纽特人签订土地赔偿协议，这是新政策实施的开端。此后，谈判进程不断加快，政府与土著民族签订了一系列协议。由于全面赔偿问题的迅速解决，这一时期所提出的土著具体赔偿问题并不多，主要签订两个协议，即1998年《格兰德河更新协议》和《格德维尔第一民族赔偿框架协议》。 　　

土著民族自治政策的初步形成

　　在欧洲“发现”新大陆之前，北美土著民族有自己的氏族、部落和部落联盟，欧洲人来到新大陆后，土著自治权利逐渐受到侵蚀和外来力量的干涉。1867年加拿大联邦成立后，联邦政府极力压制和否认土著自治权利，对土著民族实行同化政策。为了寻求再次掌握本部族事务的权利，土著民族进行了长期斗争。

　　这些斗争在1970年代出现转机，土著自治首先在教育问题上取得突破。1972年12月全国印第安人兄弟会向印第安人事务部递交报告，要求印第安人掌握印第安人教育。报告提出土著父母与地方当局负责教育；印第安人直接参与教育改革；印第安人管理学校等要求。1973年联邦政府接受印第安人的建议，并决定以此作为发展印第安人教育的基础。这推动印第安人教育取得巨大进展。1987年加拿大有条约印第安人415868人，其中居住在保留地的有268474人。在条约印第安人中，幼儿园、小学和中学就读的土著学生共有76192人，大学生12000人。

　　随着土著组织的宣传和游说，土著自治观念日益深入人心，这促使加拿大联邦及各省在1990年代改变态度。在1990—1992年的夏洛特城宪法会议上，加拿大政府正式承认了土著民族的自治权利，使土著自治站在新起点上。最早与加拿大政府进行自治谈判的是克里人，并于1984年通过《克里—纳斯卡皮法》。根据法令成立的部落公司管理部落事务，有权制定地方法规并取得了更大权力，包括在特殊形势下出售土地、从私人机构贷款、采取措施确保经济活力等。土著自治在经历了早期的尝试后，于1990年代蓬勃发展起来。仅1993年，加拿大政府就与土著民族签订了四个自治协议。1995年以后，加拿大处理土著民族自治的速度明显加快，一系列土著自治协议得以签订。

　　土著自治方面具有重大意义的尝试是“努纳武特”的建立。1990年，西北领地政府与努纳武特土著联盟签订协议，决定建立一个独立的行政单位。1992年，因纽特人投票决定将东部极地地区变成一个独立管理的区域——努纳武特，并开始与加拿大政府谈判。1999年4月1日，加拿大政府与因纽特人合作完成所有筹备工作，正式建立加拿大第13个省级行政单位——努纳武特领地。努纳武特政府由普选的19人（其中15人为因纽特人）组成之立法委员会管理，因纽特语为主要工作语言。

　　当然，加拿大土著民族政策目前仍然在实施发展之中，还存在诸多问题与矛盾，制约着土著政策的进一步发展，实现真正的平等还需假以时日。

（作者单位：南开大学世界近现代史研究中心）