在建立现代民族国家过程中，“城市型”政党，“如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区”，动员并获得乡村的支持[1]。而且还须对传统社会—经济进行改造，以培植现代民族—国家创立的社会—经济基础，即“不断增长的国民经济与民生体系”[2l。对于这一点，20年代国民党人已有所认识，并设想通过设立合作社，使之成为城市与乡村、政府和民众间联系的桥梁，在此基础上达到村落社区的组织化，实现乡民对民族—国家的认同。由此，合作事业之提倡，也就成为国民党的政纲之一。
    1926年1月，国民党二大提出：“从速设立农民银行，提倡农民合作事业”；10月，国民党中央联席会议又通过了“政府应帮助农民组织各种农民合作社”的政纲。只是囿于当时环境和社会条件之限制，这些政令未能付诸实施。国民政府定鼎南京后，广袤农村在天灾人祸的驱迫下，呈现出一种“总崩溃的危机”，再加上各地佃农风潮的高涨，迫使其将农村问题再次提上议事日程。1928年初，在国民党二届四中全会及第137次、143次中政会上，蒋介石、陈果夫等一批要人多次强调在乡村组织合作社的必要性，并将其列为训政时期“七项运动”之一。故在此种氛围的渲染和政策性激励下，江浙两省作为国民党的“政治核心区”，最早开始借助政府的力量进行乡村合作运动。
    1928年6月，江苏省政府主席叶楚伧率先响应国民党中央的号召，推进本省合作事业。首先由省政府农矿厅颁布了《江苏省合作社暂行条例》，置合作事业的进行于政府法令之上；其次在农矿厅下设合作事业指导委员会，作为“实施指导合作事业之总枢”，专门负责对全省合作事业的规划。7月又正式组建了江苏省农民银行，“扶助农民经济之发展，以低利资金，贷与农民”，放款对象以“农民所组织之合作社为限”[3](p.34)。两大机构的问世，前者为宣扬理论与指导合作的行政机构，后者是提供资金的金融部门，协同促使了苏省乡村合作事业的进行。
    浙江省的乡村合作运动几乎与苏省同步。1928年7月，浙省政府第134次会议通过了《浙江省农村信用合作社暂行条例》，对组建信用社的条件、社员资格及手续等问题做了详尽规定。这样就为合作事业在浙省的展开提供了法令依据。而且为解决借贷所需的资金问题，1929年4月，浙省政府拨付38万元资金作为放款基金，并委托中国农工银行杭州分行办理农村合作放款业务[4]。与此同时，浙省的一些县份如海宁、绍兴等地也“以江苏省农民银行为蓝本”，相继设立了地方农民银行或借贷所，放款以“农民所组织的信用合作社为限”[5]。
    由此观之，江浙两省乡村合作事业的进行，初始力源均来自于村落社区的外部，即政府制度供给和金融资本的扶植，而非社区内部民众主动之结果。故而决定了两省的合作事业在较大程度上是一种“自上而下”的“政府行为”，迥异于西方合作社创办时民众自发与政府“旁观”的态度。但在民众知识匮乏的特定时期，国家给予一定诱导也是必要的。也正是因此，江浙两省合作社数量在30年代有了迅速的发展，见表1。
    　　表1　1928-1936年江浙两省合作社数及社员数统计表