贫民救助与政府责任
——以1949年～1952年北京(平)市的贫民救济为例
韩勤英
中国现代史2008．1
摘要：1949年～1952年北京市政府在短短的三年里，采取了多种强有力的措施，使贫民问题取得了实质性的进展，通过对生活水平和生活状态的比较，北京市的贫民增加了对中国共产党及新政权、新社会的政治认同感。
关键词：贫民救助，政府责任，北京市
1949年～1952年，北京市委、市政府从维护社会秩序和工作需要出发，对包括城市贫民在内的社会弱势群体实行了必要的社会救助：解放和接管期间开展的紧急救济；定都之后，围绕首都的稳定而开展的贫民救济；以及面对恢复和发展生产的任务而开展的失业救济。本文以历史文献为依据，分析解放初期党对北京贫民问题的认识和应对，各种贫民救助措施的实施及效果，以期为今天建设和谐的首善之区提供一定的历史借鉴。
一、贫民问题“是北平最大的问题”
所谓城市贫民，指生活在城市里，既没有固定职业，又没有谋生能力，完全依靠他人救助为生；或者有谋生能力而没有从业机会，靠从事季节性行业的零散工来勉强维持生活，部分需要他人救助；或者既有谋生能力，所谋职业不足以养活自身或家属，生活水平低于城市贫困线的群体。新中国建立初期的社会救济是指在公民不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活要求的资金和实物援助，分为自然灾害救济、孤寡病残救济和城乡贫困户救济①。本文主要关注对城市贫民的救济。
北平解放之后，市委、市政府责成市公安局对全市人口进行了户口查对，得出全市共有2004807人的统计数字②(p135)。令人难以想象的是，在当时的200万人口中，无业人口就有40万～50万，占到1／5以上。而这部分人成分复杂，既有城市贫民、乞丐、小偷、下层妓女，也有逃亡地主、国民党的散兵游勇②(P131)。当时全市中共党员只有5000人，要把200万人组织起来，实在不是轻而易举的事情。单就大量城市贫民来说，情况就不容乐观。贫民中不少人家中没有一人就业，生活状况极为凄惨，有的城市贫民和失业工人甚至居无定所，沦为乞丐，进入收容所。贫民因为贫困而自杀的现象也比比皆是。据统计，1950年4月以后，自杀的人有逐渐增多的趋势：4月份45件、5月份45件、6月份56件，7月份最多68件。其中确定直接为生活困难或失业而自杀的人数也呈增加的趋势③(P859)。
大量贫民存在及由此带来的社会问题，不仅与党在城市的宣传政策明显相背离，影响到解放初期北京的社会稳定，也使恢复和发展生产存在一定的障碍。加上许多人对执政之初的中国共产党充满着怀疑和期待的复杂心理，如何解决贫民问题和失业问题成为中共北京党组织能否执政好的最大考验。
首先面对的问题是对贫民进行阶级定性。贫民的生存状况决定了其思想素质和对物质的追求。在进城初期，由于军队的纪律好，工作人员态度和气，作风朴素，不少群众凭直观印象感到共产党是为群众办事的，和国民党根本不同。但这仅仅是感性认识。随着实际问题的出现，不少贫民开始考虑自身的生活需求，如有的贫民因以前听说解放后全能过中农生活，对共产党充满了不切实际的期待。当时，居住在北平城内数十万贫民，大多既无财产又无正当职业，靠卖破烂、跑小市、贩白洋、捡煤核、做佣人为生；而且，随着新政府的成功接管，不少专供奢华享乐的职业，也会完全失业④(p160)。这对战争尚未结束，财政经济还十分困难的党和政府来说无疑是一个极大的负担。这个问题解决得好坏直接关系到党的形象和人民对新社会的认同感。
彭真首先肯定了贫民的革命性。他说：“对贫民问题我们应如何看呢?城市贫民是革命集团还是反革命集团呢?原则上他们是革命的。究竟他们是我们的群众?还是国民党的群众呢?他们是我们的群众。”同时，彭真也承认这个群体的复杂性：“这一集团内部极其复杂，所以不能笼统对待。这一集团包括有各种不同职业、不同成分的人，有的是流氓，有的是小偷，有的是侦探，有的是反动派的狗腿子，也有流亡地主、没落贵族，也有真正劳动而不得一饱的。在这些人当中，劳动者是我们的朋友。这些人共同之点是穷，但气味又各不相同，有的接近无产阶级，有的接近剥削阶级，情况比较复杂。”④(p74)
基于上述贫民阶层的两重性，市委确定了解放初期在北京城内做群众工作的范围和顺序。“第一是工人，其次是学生，再下去是各种手工业工人，再次是贫民。”④(p72)这符合当时的实际情况，也符合贫民这个阶层的特点。
其次，通过反复调查研究，摸清实际情况。由于解放前的北京历来是一个贫民人口众多的城市。对于历史形成的问题，采取何种政策和措施更加得体，必须从长计议，不可贸然行事。为此，1950年，市政府再次责成公安局会同民政局对全市贫民进行了一次普查。8月公布的调查表明，全市无业或赤贫的城市贫民共6802户、18975人，其中城区4259户、12733人，郊区2543户、6242人。其中全无来源者4806人，需暂时补助者14169人③(p676)。由于解放之初北京市民对新政权和共产党的政策尚持怀疑和观望的态度，调查中的这个数字显然是保守数字。
最后，根据实际情况，确定了开展贫民救助的思路。由于贫民问题的复杂性，北京市从实际出发，采取了生产和救济相结合的贫民救助思路。彭真明确指出“北平还有贫民，这是北平最大的问题。对贫民中少数急需的人，救济是必要的，但这不是长久之计。只有组织贫民生产，生产必需品。组织贫民生产是长期的艰巨的工作，要有资本、工具、销路，更要紧的是，要打通贫民的思想。”④(p452)
基于以上认识，市委经过分析，决定分别情况进行处理。通过排查，对于贫民中一部分原是工人和知识分子，不应属于贫民范畴的，从就业的角度加以考虑；对于贫苦烈军干属，颁布专门的救济办法；对于贫民中的“赤贫”和“半贫”户，政府考虑进行救济。至于救济方法也有积极和消极两种：首先是实行以工代赈、还乡生产、组织生产自救、移民、转业训练等方式；其次才是发放救济金。所有这些办法在当时都贯彻了自愿的原则，政府没有强迫⑤(p46)。
二、多管齐下的贫民救济措施
(一)以一定的优待政策，帮助城市贫民解决生活问题
在兑换金圆券上给以优待。北平解放后，面对的第一个问题就是金圆券的兑换。为了照顾城市基本群众，市军管会明确规定：工人、学生、独立劳动者、学校教职员工、城市贫民，可按规定之办法与优待比价，每人各兑换伪金圆券500元，其限额以外及其他市民所持伪金钞一律按银行挂牌之比价进行兑换，或自行封包出境④(p133)。并规定，对于工人、洋车夫、苦力、贫民与学生及兑换少额金圆券者，按规定“应予优待，应规定在一定数量内，平价兑换”④(p17)。
由于一般贫民属于独立劳动者，他们分散在各处，兑换不太方便。军管会立即组织工作队分区、分县去兑换④(P452)。独立劳动者及城市贫民可持旧有之户口单与“国民身份证”，向区政府工作组审查登记领取兑换证后，依上述办法按优待比价进行兑换④(p134)。在兑换金圆券上实行优待体现了党的群众政策，受到广大贫民的拥护。
给予粮食配给上的优先权。解放以来，北平的粮食问题颇为紧张，贫民的生活愈加困难。为此，党和政府积极调剂，从解放区调来大量的粮食，解决燃眉之急。1950年9月，市委在向中央的请示中明确表达了贫民对粮食的需求：“北京有赤贫户6802户，18975人，亦须给予必要的、可能的救济，这样对于安定首都的社会秩序，密切党和政府与群众的关系，是有益的。估计需要救济米160万～200万斤。这样所费有限，获益很大。”③(p618)
为了摸清需要救济的贫苦户，7月份开始进行调查，
对城市贫民进行医疗救助。解放初期，北京市在对贫民的医疗救助方面做了积极的努力，如确立了免费医疗的名额，1949年全年共计免费门诊17万人次，免费住院2335人。另外，还有难产免费住院293人，免费接生2271人。经过学习，全市共有335个中西医自动为贫苦人民免费门诊和接生，还有的自动设立了免费病床⑥(p157)。
三年里，免费医疗的名额根据需要逐年增加。1950年实行免费医疗的人数每日976人，1951年免费门诊名额计划增为1200人；免费住院的病床也由1950年的每月174张增为270张；并增强巡回医疗队的人员和设备，发挥更大的机动治疗力量⑥(p378)。
(二)对由于社会动荡和转型造成的难民及城市贫民进行紧急赈济
接管期间按区发放急赈粮。北平是华北地区最后解放的大城市，解放军围城期间各地难民集中现象颇为严重。入城后，面对大量难民需要赈济的现实，首先确定急赈对象为：贫苦之军烈属；没有生产能力、借贷无门的贫苦孤寡；一般失业的独立劳动者；在战争期间遭受到严重灾害而无法生活者。采用的急赈方法是：将急赈粮发给各区，由区具体掌握，有的区通过保甲人员呈报名单，调查审核属实后，统一发给粮食；有的区由工作组对申请者随时了解，由区审核，随时发放；有的区由贫苦群众自报公议，再经区审核后发放。
从城乡关系的角度进行人口疏散。北平解放后，面对生产凋敝、失业人员众多的情况，市委在努力恢复与发展生产之外，要求各机关、各部门应规定切实的精简节约办法，动员城市过剩的劳动力和知识分子到乡村去，减少城市失业人口，并协助发展乡村的生产和文化建设④(p670)。市委着手有计划地疏散下乡。首先动员地主还乡，规定地主还乡后只要不再捣乱，应不咎既往。其他无业人员亦应下乡参加生产，此外动员失业知识分子下乡服务，发展乡村的人民文化教育事业，认为“这是北平这个文化都市应该给予乡村的帮助”④(p666)。 在需要疏散的人口中，不少是因战争或灾荒从外地来的难民。为了保证人口疏散的顺利进行，政府采取发给难民一定物资，解决其回家困难的办法。对于贫苦无力回家的难民，视其路途远近发给路费。为了更多更好地疏散回籍，又办理“难民记帐后乘车”，使难民可免费乘车回家。
另外，市政府还从人口调剂的角度进行移民生产。市民政局有计划地号召与介绍失业的工人和一般市民分赴察北、内蒙、抚顺或回原籍参加生产，并酌予补助路费和棉衣棉被，给予生活上的照顾。到1949年10月底止，离京的已共计1787人，另有到绥远就业的250人④(p788)。
对因政策变化而失业的贫民进行了紧急救济。1951年底1952年初，北京市在开展“三反”、“五反”运动期间，由于建筑工程没有如期开工，部分加工生产暂时停顿以及商业交易减少，致使一般零散工人和贫苦市民的生活受到很大影响。针对这一情况，
(三)围绕恢复和发展生产所开展的任务进行失业救济
合理改善救济机构，进行思想教育。根据中央的政策与北京市的需要，市政府合理改善国民党时期的救济机构，变育幼所为公立完全小学，其中一部分中学生考革大，一部分转农职校；变习艺所为生产部门，在3个月内争取自给；妇女教养所内有技术者去缝纫厂，一部分作保姆，所余改为洗衣、纺线等。除安老所、育幼所外，均从事生产。
在进行贫民救济的同时，还根据实际情况对城市贫民进行思想教育：改造其怕斗争、还乡后被人轻视的心理，灌输依靠救济为耻、劳动为荣的正确观念，宣传党的宽大政策，以改变其恐惧心理，指示其奉公守法、从事生产的出路。
办理失业登记帮助就业。由于旧北京长期以来是一个消费城市，解放初期有30万人口失业，占全市人口的1／8，成为较为严重的社会问题。部分失业人口沦为城市贫民。在生产尚未大量恢复和发展的情况下，解决这一问题不可一蹴而就。因此，对失业人员的登记采取了有重点地工作的做法。先登记从前在工厂做过工而有一定技术者和专门技术人员，1949年3月份中登记共有11000余人④(p324)。
1950年，市人民政府成立了失业工人救济委员会，对失业工人、失业专门技术人员和失业知识分子进行就业登记，以帮助他们通过就业来改变生活状况。
组织贫民生产自救，鼓励其经营小生意。为了帮助城市贫民从根本上解决生活问题，政府将“生产自救”摆在很重要的位置。当时彭真就认为，组织贫民生产是解决贫民问题的根本措施。
首先是采取以工代赈的形式组织大批失业贫民参加市政建设。如1950年2月至6月，发动广大贫苦市民参加挖“三海”(积水潭、什刹前海、什刹后海)、护城河、筒子河与疏浚郊区主支河流的劳动，共施工59万多个，发实物工资(米)共422万斤，保证了2.3万人3个月的生活，基本上解决了青黄不接期间贫民的生活困难问题。7月份以后，经常参加以工代赈的有2000余人，每人每天平均可得到6斤米的实物工资⑦(p90)。此后每年都组织以工代赈，如1952年春天通过公共卫生局，在各区组织领导下，有4000多人参加以工代赈”⑧。
其次是举办烈军属和贫民生产单位，从事手工业和小型工业生产。从实施情况看，当时主要做了一些组织贫民和烈属、军属搞手工生产，如挑补花、做鞋等工作，政府在其中起到了组织生产和帮助提供销路的作用。
为了帮助贫民生产自救，当时还采取了发放小额贷款的方式。如1952年，民政局在进行贫民调查中发现，一部分贫民希望发给摊贩牌照，再加上政府贷点款帮助，即可维持生活、减少政府救济。经与商业局交涉，放宽摊贩牌照的限制。发放小额贷款，帮助一部分贫民做小生意，解决了部分贫民的生活困难⑧。
(四)颁布贫民救济办法，使贫民救济工作有制度可循
临时性和紧急性的救济更多是一种应急措施，在城市管理中必须制定相应的制度，以使救济工作经常化。1950年9月，政务院批准了《北京市贫民救济方案》，用以救济无法谋生或虽有劳动能力但因人口多而无法维持全家生活，或临时发生意外灾害以致影响生活的各类极贫户。对于无依无靠的老、弱、残、废、鳏、寡、孤、独的极贫户予以收养。根据此方案，共救济3868户、10979人，发放救济粮21万斤，收养1216人⑦(p90)。
在《北京市贫民救济方案》试行一年多之后，市政府为适应新的情况，又于1951年9月颁布了一个较长期使用的《北京市贫民救济办法》，规定： 无法谋生的极贫户如捡烂纸、捡煤核及其他劳苦终自不能维持其最低生活者，每人每月补助二万元至三万元。
无正常收入或人口众多，难以维持生活的次贫户，给予一次救济，每人一万元至三万元；如冬季缺少棉衣、煤火者酌情予以补助。
虽有劳动力，因人口众多不能维持全家生活者，主要包括劳苦市民、小商贩、小手工业者及郊区贫苦农民，按照生产自救原则，给以适当补助，扶助其生产，以解决其生活问题。
因临时疾病等灾害不能劳作致影响其全家生活者，除介绍医院免费治疗外，酌情予以救济。遇有死亡，无力埋葬者，每一尸体酌情补助其埋葬费六万元至九万元。特殊者不得超过十三万元。
贫苦市民无力修房，付租者，可酌予辅助。
对于逃荒来京之灾民本着城市帮助农民渡过灾荒的精神，已有工作者听其自谋生活，无工作者由民政局会同各区与各方面替他们找活做，在活完或找不到工作时，动员组织其还乡生产，并酌情补助一部分或全部路费。
凡居住本市外籍之贫民自愿回籍者，与到京寻亲未遇、谋事未成、来往过路之贫民及投考学校未取的贫苦学生，经审查确无路费，可酌予补助遣送回籍。
不合登记条件的失业工人、失业知识分子生活困难者，酌情予以救济，并相机介绍职业。
这个《贫民救济办法》和1950年的《贫民救济方案》比较起来，不但提高了救济标准，扩大了救济面，发放救济金也更加机动了⑨。根据这个办法，当年共发放救济粮34．
1952年10月，随着国家财政经济状况的好转，北京市根据中央人民政府政务院发出的《有关城市社会救济问题的情况及处理意见》，对市区贫困户进行普查。在城区共有长期救济户2106户，计5355人，临时救济户2503户，计8888人。加上“三反”“五反”运动期间的紧急救济，全年共救济38万多户，计124万多人，包括冬衣折价在内，共发放救济金61亿元(旧币，相当于新币610万元)⑦(p70)。从1949年到1952年，北京市民政局支出的社会救济和福利事业费用从1949年的60万元增加到1952年的137万元，呈递增的趋势⑦(p577)。
三、贫民救助的短期效果与长远影响
(一)通过生活水平和生活状态的比较，使城市贫民增加了对执政党、新政府和新社会的认同感
解放之初，中国共产党致力于建立新政权，进行社会革新，从改变社会风气、增加社会生产的角度，对城市贫民实行救济；在“变消费者为生产者”的方针下，确定了在接管期间以疏散难民和急赈为中心工作。根据社会需要简化机构，在生产自救的原则下，用以工代赈等方式使贫民的生活情况得到好转④(p314)。市民通过新旧社会的强烈对比，观念和认识发生了转变，认为在人民政府领导下，无论任何人都得劳动生产，不劳而获的人终究会被淘汰。在国民党统治时代，虽然办粥厂、举办慈善事业，但是单纯救济没有解决问题④(P610)。
经过政府救助，贫民自杀现象逐渐减少。1950年7月份以后，由于社会经济情况走向稳定，自杀数字显著减少。不少贫民家庭中的青壮年成员在政府的帮助下，逐步得到就业的机会，这无疑增加了贫民对新国家、新政府、新社会的政治认同感。大规模的城市生产自救迅速稳定了社会，恢复了秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。
(二)遏制了贫民思想上存在的懒惰和依赖心理，为实现“变消费城市为生产城市”的方针准备了舆论条件和生产力基础
解放之初的北京仍然是一个消费城市，要解决贫民问题，首要的方针是发展生产。1949年3月，北京市民政局确定了“在接管期间以疏散难民和急赈为中心工作，同时着手有步骤地变消费机关为生产机关的工作。”④(p315)为此，市委组织了思想启蒙运动，用“劳动创造世界”的观点教育市民，如《北平市第一届人民代表会议宣言》指出：“我们深望全体市民一致努力扫除旧社会遗留下来的不良风气，要以勤劳生产为无上光荣，而以寄生浪费为莫大耻辱。”④(p670)通过宣传，“不少市民认为我们要力争做一个新民主主义的好公民，就要人人都参加劳动生产，自食其力。”④(p612)
人是生产力中的决定因素。由于党和政府从解决思想问题人手，抓住了问题的要害，极大地改变了市民的精神面貌，使整个社会焕发出生机和活力。随即，政府公布生产任务，大家欣然接受，从实际行动中表现出来，为解放后北京建设生产城市奠定了生产力基础。经过后来的社会主义改造，不少贫民成为国家的劳动者，使整个城市进入生产建设的良性状态。贫民问题最终在“一五”时期得到根本解决。
(三)在新旧社会交替之际，由于各种条件限制，贫民救助工作中也存在一定的局限性
解放初期的社会救济工作中，由于党的干部人数少，不少“包下来”的旧职员(北平和平解放后在和平接管中，大量留用的原国民党政府机关的旧职员)中还存在着单纯救济观念，对救济对象认识不够；新人员又存在着排斥旧人员的思想，不敢大胆使用，导致新来的不能及时到区里深入了解情况，总结经验，在推动进行工作中发生了障碍，使工作发生迟缓与不彻底现象。而且，从理论上讲，当时“强政府，弱社会”的模式选择在一定程度约束了社会组织独立开展救助的功能，从而也相对增加了政府的压力和负担。
任何时代、任何国家都存在不同程度的贫民问题。只是由于国家的政治和经济状况不同，因而贫困的程度不同，划定贫民的标准不同，政府治理的力度不同，取得的效果不同而已。从理论上讲，社会主义制度的优越性在于能够建立公平合理的社会秩序，能够妥善处理社会的贫困化问题。
注释：
①北京市地方志编纂委员会．北京志·财政志[Z]．北京：北京出版社，2000．
②中共北京市委党史研究室．社会主义时期北京党史纪事[Z]．第一辑．北京：人民出版社，1994．
③北京市档案馆．国民经济恢复时期的北京[Z]．北京：北京出版社，1995．
④北京市重要文献选编(1948．12～1949)[Z]．北京：中国档案出版社，2001．
⑤北京市政协文史资料委员会．文史资料选编[Z]．第30辑．北京：北京出版社，1986．
⑥北京市重要文献选编(1951)[Z]．北京：中国档案出版社，2001．
⑦北京市地方志编纂委员会．北京志·政务志·民政志[Z]．北京：北京出版社，2002．
⑧北京市档案馆馆藏档案
⑨北京市档案馆馆藏档案196—2—215．
作者简介：韩勤英，中共北京市委党史研究室第二研究处副处长。(北京100044)
原载《北京社会科学》，2007．5．68—73
