清代“乡地”制度考略
魏光奇
明清史2007．12
摘要：清代雍乾以后里甲制度趋于废弛，“乡地”成为各地的主体性乡村职役组织。乡地不同于保甲，是一种职能全面的地域性乡役组织，一般以村、庄等自然聚落为基层单位，其上置各级“地方”。各地乡地组织的生成途径互有不同，有些是出于原有地域性乡役组织的转化，有些是出于里甲组织的地域化演变，有些是伴随里甲制度的废除而创建，有些则长期与里甲组织共存，此外，有些地方的乡地通过编联保甲得到充实，呈现次生形态。乡地组织承担的职能包括催征田赋杂税、摊派征发差徭、报告刑事和治安事件、在民事诉讼和刑事案件审理中承担各种责任、进行道德教化和调节民事纠纷、办理保甲和统计户口、办理抗灾赈济事务，以及奉官府饬令办理各种临时性事务。清中期以后的乡地制度，可以折射出中国传统政治的实用主义特征，可以反映中国政治发展中国家组织逐渐向乡村社会延伸的趋势。
关键词：清代／乡役组织／乡地／保甲／里甲
清代在州县以下不设治，国家“政教之下于民”的各项职能，由各种乡村职役组织承担，后者因此具有国家“准行政组织”的性质。显然，如果不能正确把握这种乡役组织的实况，便不可谓真正搞清了有清一代的地方制度。清初，内地各省的主体性乡役组织为里甲，雍乾以后，里甲随着赋役制度的改革而渐趋废弛。对于这一点，学术界大致已有共识。然而，清中期里甲制度趋于废弛后各地乡役组织的实况究竟如何，却始终不甚明了，研究者们的观点多有分歧。笔者认为，这一时期的主体性乡役组织，是在起源、组织和职能上均不同于里甲、保甲的另一种组织，可称为“乡地”。本文即尝试对清代的这种乡地制度进行考究(限于篇幅，本文对乡地人员的设置与管理问题不作探讨)。
一、问题：保甲还是乡地
关于清代的乡役组织形态，长期以来存在一种比较流行的观点，即清前期以里甲为主，而雍乾以后里甲为保甲所取代，只是保甲的职能已经大大扩展。例如萧一山说：
(清初里甲法)以徭役户课为主……后以丁税摊入田赋，里甲制废，代之而兴者，即为图保甲社之名称，是保甲法不过仍袭旧制而加以整饬，如警卫，户籍，赋税诸端，皆事事兼顾，故谓里甲与保甲之关系，犹一物之有二面，或谓(里甲)为保甲组织形式之前身，亦无不可。[1](p629)
当代学者从翰香、张研、孙海泉等也都持类似看法。这些学者也同萧一山一样，强调清中期后取代里甲而成为主要乡役组织的是“保甲”，而其职能已经扩张，不再限于维持治安。如从翰香认为，清代“摊丁入地之后，里甲的编审户口之制渐废，催征赋役的部分功能亦为保甲制所替代”[2](P12)；张研认为，清初里甲负责催征，保甲负责治安，“清中后期官方建立的基层行政组织以保甲为主，向综合性职能发展——既负责治安防卫，又督催钱粮赋役，还参与地方司法，负责乡约月讲，办理赈济事宜”[3](P80)；孙海泉认为，清代里甲与保甲“经历了先后交替的演变过程，保甲制在雍乾之交取代了里甲制”，“而保甲制度则从乾隆朝开始，不再像明末时只负责地方治安保警，而是承担了原来里甲组织所管催征钱粮、勾摄公事以及诉讼命案等”[4](p8,16)。
但这种观点，在事实和逻辑两方面均难以成立。保甲制度自宋代创立始就是一种编户组织，大多数情况下采用十进制原则编联；而其基本职能则在于通过邻里之间的连带法律责任来维持治安，其主要内容或运作方式在于填写悬挂户口牌、编制保甲册和轮流值更等。就事实而言，这种保甲制度在清代始终未能得到持续、有效的施行，当时各类文献的有关记载俯拾即是。其见之于清廷谕旨者如：
(1)清初议行保甲，至康熙四十七年，“以有司奉行不力，言者请加申饬”[5](p5051)。
(2)“自康熙四十七年整饬保甲之后，奉行既久，往往有名无实”；雍正四年发布谕旨批评说：对于保甲制度“地方官惮其烦难，视为故套，奉行不实，稽查不严”[5](p5055)。
(3)乾隆二十二年发布谕旨：“州县编查保甲”，“日久生玩，类以市井无赖之徒承充保长保甲，虽课最内有力行保甲之条，不过具文从事”[51(P5061-5062)。其见之于历朝官员、文人议论者如：
(1)顺治、康熙之际的一位地方官员说：“(对于保甲)每见从来奉行此法者，往往不本实心，虚应故事。不过十甲一牌，书写姓名，官府经过挂之门首，官过则撤，州县官并未汇造成册。即使造册，亦绝不一寓目，不一关心，虽遵奉上行刊刻成书，徒以供覆酱瓿、充废纸之用……甚至经年累月，只此一牌，并不一查，并不一换，真成故套”[6](p289)。
(2)黄六鸿说：“保甲之设，所以弭盗逃而严奸宄，法至善也。惟行之者不得其要，且视为具文”[7](p240)。
(3)汪辉祖说：“力行保甲是注考时必须之政绩，然已成故事矣。往余佐州县幕二十余年，欲赞主人行之，竟不可得”[8](p305-306)。
(4)冯桂芬说：“保甲之法……率视为具文，诏书宪檄，络绎旁午而卒不行；间行之而亦无效”[9](p92)。
(5)刚毅说：对于编查保甲，“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事”[10](p40)。
其见之于地方志记载者如：
(1)雍、乾以后“编查保甲寝成具文”，“道咸以后，虽屡申整饬保甲之严令，而名存实亡”[11](《民政志一保甲》)。
(2)“自雍乾以至咸同，亦屡办保甲，然时作时辍，视地方之安危以为断”[12](《政治志上》)。
(3)乾嘉以前保甲制度因“政治清明”而“收效颇巨，及后地方官奉行不力，寝成具文”[13](p274)。
(4)贵州桐梓县咸丰以前“保甲类皆有名无实”[14](p204)。
(5)广东曲江县咸丰后“奉行保甲，多循故事”[15](p170)。
当代一些学者也都曾指出清代保甲的无效。如萧公权指出：“由于人员问题难以解决，由于与登记和上报相关的障碍无法消除，保甲制度就不可能像创建此制的皇帝所期望的那样有效地运转。”[16](p82)瞿同祖也指出：“事实上，保甲制度总的来讲是没有效率的”，因此清代历朝统治者总是不断颁布诏谕要求各地整顿保甲。他批评说：“闻钧天认为保甲制在清代是十分成功的。不过他的结论主要是基于法律规定，主要是对制度(设计)而不是该制度的实际应用的讨论。”[17](p253-254)甚至就连主张“里甲制废”、保甲“代之而兴”的萧一山也说：保甲制的“实际进展和实行情况并未如法律规定的那样理想，在相当广大的地区，保甲不过是一种有名无实的组织”；“行之能否有效，则恒视长官所以督率之者如何。人存政举，人亡政息”[1](P426,638)。
对于有清一代保甲废弛、时作时辍的大量记载，主张“雍乾以后保甲取代里甲而成为主要乡村职役组织”的学者，没有能够认真面对，应该说是十分遗憾的事情。而事实上，他们也都能感到自己的观点存在着矛盾，因此大都持一种“此保甲已非彼保甲”的主张。如张研说，清中期以后的保、甲，“不是原来意义上的保甲，而是具有综合性职能的基层社会行政组织”[18](p385)；孙海泉也说：“清代的保甲组织不同于历代的保甲，而发生了本质的变化”[19](p190)；“清中期以后保甲实际上已不再是原来意义上的保甲”，不再是“传统意义上的只是负责社会治安的保警组织”[4](p8,16)。但是，这种“此保甲已非彼保甲”论并不能成立。第一，如果认为清中期以后的保甲系由以前的保甲通过增加职能演变而来，那么就与清代保甲废弛的大量历史记载不能相容。因为如果保甲作为治安组织且“虚应故事”、“寝成具文”、“时作时辍”、“名存实亡”，它又如何能将自己的职能扩展至其他领域?正所谓“皮之不存，毛将焉附”。第二，如果说清中叶以后保甲已经发生了“本质的变化”(即已经由一个事物转化为另外一个不同的事物)，那么我们为什么仍然要用一个“能指”来指称两个“所指”?尤其是当“传统意义上的只是负责社会治安”的保甲由于清政府的不时整顿也仍然“时作时辍”时，这种以一“名”指称二“实”的做法就更不合理。更为重要的是，以“保甲”来指称清中期后的乡役组织，会严重妨碍我们对其渊源、形态、特征的探讨和把握。
正因为如此，笔者在《清代直隶的里社与乡地》①一文中提出，清代保甲“时作时辍”，不可能替代里甲而成为全面支应官差的常设职役组织，清中期后取代里甲而成为主体性乡役组织的是不同于保甲的另一种组织——乡地。李怀印也持相同的观点。他指出：“无论保甲制还是里甲制，在实际实行过程中，皆因时因地而异。但到18世纪早期，此类官方制度在不少地方已趋于式微。代之而起的是各种非正规做法。在村一级或村之上，乃出现名目不一的半官方人员，承担以前保甲、里甲的职能。官方文献常称此类人员为乡保、地方、乡地、保正或地保。”[20](p75-76)
大量历史资料可以说明，乡地虽然与保甲有关联，但本身并非保甲，它与保甲的真正联系有二：其一，乡地往往是保甲编联的主体，即是说，当各级官府为维持治安而需要建立、整顿保甲时，要将之作为一项“官差”通过乡地组织来执行；其二，乡地奉令编联保甲，往往是在自己的某级组织(如地方、村庄等)之下编排保甲制度所要求的十进制牌、甲。
下面，即对清代乡地制度的特征、起源、形态和职能等问题做具体阐述。
