贫民救助与政府责任 ——以1949年～1952年北京（平）市的贫民救济为例

　　（三）围绕恢复和发展生产所开展的任务进行失业救济

　　合理改善救济机构，进行思想教育。根据中央的政策与北京市的需要，市政府合理改善国民党时期的救济机构，变育幼所为公立完全小学，其中一部分中学生考革大，一部分转农职校；变习艺所为生产部门，在3个月内争取自给；妇女教养所内有技术者去缝纫厂，一部分作保姆，所余改为洗衣、纺线等。除安老所、育幼所外，均从事生产。

　　在进行贫民救济的同时，还根据实际情况对城市贫民进行思想教育：改造其怕斗争、还乡后被人轻视的心理，灌输依靠救济为耻、劳动为荣的正确观念，宣传党的宽大政策，以改变其恐惧心理，指示其奉公守法、从事生产的出路。

　　办理失业登记帮助就业。由于旧北京长期以来是一个消费城市，解放初期有30万人口失业，占全市人口的1/8，成为较为严重的社会问题。部分失业人口沦为城市贫民。在生产尚未大量恢复和发展的情况下，解决这一问题不可一蹴而就。因此，对失业人员的登记采取了有重点地工作的做法。先登记从前在工厂做过工而有一定技术者和专门技术人员，1949年3月份中登记共有11000余人④（P324）。

　　1950年，市人民政府成立了失业工人救济委员会，对失业工人、失业专门技术人员和失业知识分子进行就业登记，以帮助他们通过就业来改变生活状况。

　　组织贫民生产自救，鼓励其经营小生意。为了帮助城市贫民从根本上解决生活问题，政府将“生产自救”摆在很重要的位置。当时彭真就认为，组织贫民生产是解决贫民问题的根本措施。

　　首先是采取以工代赈的形式组织大批失业贫民参加市政建设。如1950年2月至6月，发动广大贫苦市民参加挖“三海”（积水潭、什刹前海、什刹后海）、护城河、筒子河与疏浚郊区主支河流的劳动，共施工59万多个，发实物工资（米）共422万斤，保证了2.3万人3个月的生活，基本上解决了青黄不接期间贫民的生活困难问题。7月份以后，经常参加以工代赈的有2000余人，每人每天平均可得到6斤米的实物工资⑦（P90）。此后每年都组织以工代赈，如1952年春天通过公共卫生局，在各区组织领导下，有4000多人参加以工代赈”⑧。

　　其次是举办烈军属和贫民生产单位，从事手工业和小型工业生产。从实施情况看，当时主要做了一些组织贫民和烈属、军属搞手工生产，如挑补花、做鞋等工作，政府在其中起到了组织生产和帮助提供销路的作用。

　　为了帮助贫民生产自救，当时还采取了发放小额贷款的方式。如1952年，民政局在进行贫民调查中发现，一部分贫民希望发给摊贩牌照，再加上政府贷点款帮助，即可维持生活、减少政府救济。经与商业局交涉，放宽摊贩牌照的限制。发放小额贷款，帮助一部分贫民做小生意，解决了部分贫民的生活困难⑧。

　　（四）颁布贫民救济办法，使贫民救济工作有制度可循

　　临时性和紧急性的救济更多是一种应急措施，在城市管理中必须制定相应的制度，以使救济工作经常化。1950年9月，政务院批准了《北京市贫民救济方案》，用以救济无法谋生或虽有劳动能力但因人口多而无法维持全家生活，或临时发生意外灾害以致影响生活的各类极贫户。对于无依无靠的老、弱、残、废、鳏、寡、孤、独的极贫户予以收养。根据此方案，共救济3868户、10979人，发放救济粮21万斤，收养1216人⑦（P90）。

　　在《北京市贫民救济方案》试行一年多之后，市政府为适应新的情况，又于1951年9月颁布了一个较长期使用的《北京市贫民救济办法》，规定：

　　无法谋生的极贫户如捡烂纸、捡煤核及其他劳苦终日不能维持其最低生活者，每人每月补助二万元至三万元。

　　无正常收入或人口众多，难以维持生活的次贫户，给予一次救济，每人一万元至三万元；如冬季缺少棉衣、煤火者酌情予以补助。

　　虽有劳动力，因人口众多不能维持全家生活者，主要包括劳苦市民、小商贩、小手工业者及郊区贫苦农民，按照生产自救原则，给以适当补助，扶助其生产，以解决其生活问题。

　　因临时疾病等灾害不能劳作致影响其全家生活者，除介绍医院免费治疗外，酌情予以救济。遇有死亡，无力埋葬者，每一尸体酌情补助其埋葬费六万元至九万元。特殊者不得超过十三万元。

　　贫苦市民无力修房，付租者，可酌予辅助。

　　对于逃荒来京之灾民本着城市帮助农民渡过灾荒的精神，已有工作者听其自谋生活，无工作者由民政局会同各区与各方面替他们找活做，在活完或找不到工作时，动员组织其还乡生产，并酌情补助一部分或全部路费。

　　凡居住本市外籍之贫民自愿回籍者，与到京寻亲未遇、谋事未成、来往过路之贫民及投考学校未取的贫苦学生，经审查确无路费，可酌予补助遣送回籍。

　　不合登记条件的失业工人、失业知识分子生活困难者，酌情予以救济，并相机介绍职业。

　　这个《贫民救济办法》和1950年的《贫民救济方案》比较起来，不但提高了救济标准，扩大了救济面，发放救济金也更加机动了⑨。根据这个办法，当年共发放救济粮34.5万公斤，救济了1万余人。

　　1952年10月，随着国家财政经济状况的好转，北京市根据中央人民政府政务院发出的《有关城市社会救济问题的情况及处理意见》，对市区贫困户进行普查。在城区共有长期救济户2106户，计5355人，临时救济户2503户，计8888人。加上“三反”“五反”运动期间的紧急救济，全年共救济38万多户，计124万多人，包括冬衣折价在内，共发放救济金61亿元（旧币，相当于新币610万元）⑦（P70）。从1949年到1952年，北京市民政局支出的社会救济和福利事业费用从1949年的60万元增加到1952年的137万元，呈递增的趋势⑦（P577）。

三、贫民救助的短期效果与长远影响

　　（一）通过生活水平和生活状态的比较，使城市贫民增加了对执政党、新政府和新社会的认同感

　　解放之初，中国共产党致力于建立新政权，进行社会革新，从改变社会风气、增加社会生产的角度，对城市贫民实行救济；在“变消费者为生产者”的方针下，确定了在接管期间以疏散难民和急赈为中心工作。根据社会需要简化机构，在生产自救的原则下，用以工代赈等方式使贫民的生活情况得到好转④（P314）。市民通过新旧社会的强烈对比，观念和认识发生了转变，认为在人民政府领导下，无论任何人都得劳动生产，不劳而获的人终究会被淘汰。在国民党统治时代，虽然办粥厂、举办慈善事业，但是单纯救济没有解决问题④（P610）。

　　经过政府救助，贫民自杀现象逐渐减少。1950年7月份以后，由于社会经济情况走向稳定，自杀数字显著减少。不少贫民家庭中的青壮年成员在政府的帮助下，逐步得到就业的机会，这无疑增加了贫民对新国家、新政府、新社会的政治认同感。大规模的城市生产自救迅速稳定了社会，恢复了秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。

　　（二）遏制了贫民思想上存在的懒惰和依赖心理，为实现“变消费城市为生产城市”的方针准备了舆论条件和生产力基础

　　解放之初的北京仍然是一个消费城市，要解决贫民问题，首要的方针是发展生产。1949年3月，北京市民政局确定了“在接管期间以疏散难民和急赈为中心工作，同时着手有步骤地变消费机关为生产机关的工作。”④（P315）为此，市委组织了思想启蒙运动，用“劳动创造世界”的观点教育市民，如《北平市第一届人民代表会议宣言》指出：“我们深望全体市民一致努力扫除旧社会遗留下来的不良风气，要以勤劳生产为无上光荣，而以寄生浪费为莫大耻辱。”④（P670）通过宣传，“不少市民认为我们要力争做一个新民主主义的好公民，就要人人都参加劳动生产，自食其力。”④（P612）

　　人是生产力中的决定因素。由于党和政府从解决思想问题入手，抓住了问题的要害，极大地改变了市民的精神面貌，使整个社会焕发出生机和活力。随即，政府公布生产任务，大家欣然接受，从实际行动中表现出来，为解放后北京建设生产城市奠定了生产力基础。经过后来的社会主义改造，不少贫民成为国家的劳动者，使整个城市进入生产建设的良性状态。贫民问题最终在“一五”时期得到根本解决。

　　（三）在新旧社会交替之际，由于各种条件限制，贫民救助工作中也存在一定的局限性

　　解放初期的社会救济工作中，由于党的干部人数少，不少“包下来”的旧职员（北平和平解放后在和平接管中，大量留用的原国民党政府机关的旧职员）中还存在着单纯救济观念，对救济对象认识不够；新人员又存在着排斥旧人员的思想，不敢大胆使用，导致新来的不能及时到区里深入了解情况，总结经验，在推动进行工作中发生了障碍，使工作发生迟缓与不彻底现象。而且，从理论上讲，当时“强政府，弱社会”的模式选择在一定程度约束了社会组织独立开展救助的功能，从而也相对增加了政府的压力和负担。

　　任何时代、任何国家都存在不同程度的贫民问题。只是由于国家的政治和经济状况不同，因而贫困的程度不同，划定贫民的标准不同，政府治理的力度不同，取得的效果不同而已。从理论上讲，社会主义制度的优越性在于能够建立公平合理的社会秩序，能够妥善处理社会的贫困化问题。

　　注释：

　　①北京市地方志编纂委员会。 北京志·财政志[Z]. 北京：北京出版社，2000.

　　②中共北京市委党史研究室。 社会主义时期北京党史纪事[Z]. 第一辑。 北京：人民出版社，1994.

　　③北京市档案馆。 国民经济恢复时期的北京[Z]. 北京：北京出版社，1995.

　　④北京市重要文献选编（1948. 12——1949）[Z]. 北京：中国档案出版社，2001.

　　⑤北京市政协文史资料委员会。 文史资料选编[Z]. 第30辑。 北京：北京出版社，1986.

　　⑥北京市重要文献选编（1951）[Z]. 北京：中国档案出版社，2001.

　　⑦北京市地方志编纂委员会。 北京志·政务志·民政志[Z]. 北京：北京出版社，2002.

　　⑧北京市档案馆馆藏档案1-9-244.

　　⑨北京市档案馆馆藏档案196-2-215. ^