内容提要：本文提出广义信用担保制度概念，并从这一视角分析信用担保制度变迁对农户融资的影响，认为造成当前农户融资困境的根源之一是农村信用担保体系的缺失。而农村信用担保体系的缺失是20世纪50年代后传统信用担保制度发生巨变形成的。土地改革摧毁了传统信用担保制度中的保证人阶层；私有生产资料所有制的社会主义改造，改变了传统信用担保制度的产权基础。改革开放后，农村经济发展呈现多元化趋势，而与之适应的信用担保制度却没有及时建立起来，致使农户受到信用担保的约束，难以获得正规金融机构贷款。破解农户借贷难的关键，应是大力发展农村信用担保制度，农村信用担保制度建设应该优先。

关键词：农村  信用担保  农户融资  产权

引    言

多年来，农户一直面临着融资困境，学者们则从多方面分析其因。主要观点有：其一，农村金融供给方面存在问题。以政府为中心的金融供给制度设计不足，农村金融体制存在功能性缺陷，导致正规金融机构不能满足农村资金需求，造成农户融资困难。金融机构贷款成本偏高，贷款期限不合理，贷款手续繁琐，也造成农户融资困难。[1]其二，农村金融需求方面存在问题。农村资金需求缺口大，农户缺乏获得贷款信心，难以满足正规金融机构的抵押和担保条件，造成融资的困难。[2]另外，非正规金融一定程度上满足了农户的借款需求，产生农户对正规金融机构的需求型金融抑制，加大了正规金融对农户借款供给的不足。[3]其三，农村金融市场存在问题。农村金融市场存在信贷配给，导致农户融资困难。[4]正规金融机构在经营取向上对农户的金融排斥，没有配置足够的信贷资源。[5]农村金融市场存在金融抑制，农户的融资需求得不到满足。[6]农村金融市场的市场化非均衡推进，导致金融产品供给长期失衡。[7]其四，农户本身存在问题。农户自身存在认知偏差和行为偏差，导致正规金融机构贷款的外部性约束加大，使得农户陷入贷款困境。[8]收入差距造成农户陷于融资困境。[9]

不过，笔者看来，上述原因均与农村信用担保体系滞后有关，农户融资困难的根本原因是信用担保制度出现了问题。在农村借贷市场，信贷供给方是否向农户放贷，首先考虑的是贷款风险，只有农户有比较可靠的信用担保，才肯发放贷款。而农户能否获得资金供给方的贷款，关键问题是要向贷方证明自己的信用担保有效。解决了信用担保制度缺失问题，农户融资难的现象将会大大缓解。而当前农村信用担保制度的缺失，是传统信用担保制度巨变之后造成的。有鉴于此，本文尝试分析中国广义信用担保制度的变迁对农户融资的影响。

学术界已对信用担保制度发展问题、农户信用担保、农户融资需求的制约等问题作了大量研究。法学界多从法制角度关注担保制度运行的问题，如陈本寒、田土城、高学强、岳纯之、郑永福等人的论著，讨论了中国担保制度的发展。[10]一些经济学学者通过大量农村调查，分析农村信用担保制度的运作，如张静、肖轶、陈悦、严伟涛、王越子等人，讨论了农村信用担保制度存在的问题；[11]还有大批经济学者如韩俊、史清华、卓建伟、孔荣等人在农村调查中发现了农户借款所受的信用担保制约问题，[12]吴俊丽专文分析了农户的信用担保模式、困境与创新方向。[13]

上述论文还缺乏对农村信用担保制度变迁与农户融资关系的理论性、系统性的思考。本文则试图探讨农村信用担保制度变迁对农户融资影响。第一部分阐述广义信用担保制度的基本理论，第二部分分析传统信用担保制度的特征，第三部分讨论当代农村信用担保制度的巨变，第四部分研究信用担保约束引致的农户融资困境，结语部分提出农村金融体系建设应优先发展信用担保体系。

一、广义信用担保制度的基本理论

（一）广义信用担保制度：理解农村信用担保的另一种视角

“担保”一词似乎是尽人皆知。“担”者，有承当、负责之意；“保”者，有负责、保证之意。^[14]经济学范畴的“信用”指经济活动中的借贷关系，是借贷行为的总称。^[15]信用担保就是为保障信用活动而提供的担保。

笔者以为，信用担保有两层含义。其一，信用担保是自然人或法人的经济行为。信用担保是债权人为确保实现债权，要求债务人或第三人以其财产或信用作为履约保证的经济行为。^[16]其二，信用担保是社会制度。在法律层面，信用担保是一项强化债务信用的制度安排，保障债权人的权益。^[17]如，《中华人民共和国担保法》规定了保证、抵押、质押等信用担保制度。^[18]在经济层面，信用担保是一项为保障借贷活动而形成的基本经济制度。本文所用的“信用担保”，主要指信用担保制度。

目前，学术界对于信用担保最狭义的定义是“信用担保即信用保证”。[19]略泛一些，将抵押、质押方式也纳入信用担保概念，如《中华人民共和国担保法》规定，保证、抵押、质押是债权人可以选择的担保方式。

笔者认为，前述定义多指信用担保行为，比较狭义。分析信用担保问题，更应该从社会制度层面进行考察。故此，笔者提出“广义信用担保制度”概念，在三方面对原有含义加以拓展。一是一切借贷均有信用担保行为，二是信用担保的抵押物包括“社会资本”，三是习俗等非正式制度是信用担保制度重要的有机组成部分。

其一，信用担保行为存在于一切借贷之中，或为显性，或为隐性。所有的借贷，债权人都面临债务人偿债能力不足或偿债意愿淡漠的风险，债务人需要提供信用担保才能得到借款。债务人由第三人作保证，或向债权人提供抵押物、质押品，提供的是显性担保；债务人虽没有提供保人或提供有形的抵押、担保物，但因债权人了解债务人的社会网络、个人信誉，债务人是以其“社会资本”作了隐性担保。其二，“社会资本”是重要的信用担保抵押物。一般来说，能够用于信用担保的抵押物、质押品为有形的动产或不动产。但除此之外，每人还拥有或多或少的“社会资本”，这种“社会资本”就是社会网络。因为作为社会环境中的个体，社会网络对个人的生存与发展非常重要，在比较封闭的传统社会尤其如此。^[20]社会网络作为“社会资本”的基础和载体，是农户重要的生存资源。^[21]传统的人际网络关系可被用于担保，起到隐性抵押的作用。^[22]在金融交易中，社会资本具有类似抵押品的功能。^[23]借贷双方之间的社会关系就可作为“隐性担保机制”，可以收取较少的担保品，甚至不需要担保品。^[24]因此，债务人的社会资本可用作抵押品。其三，广义信用担保制度不仅仅体现为政府颁布的法律条文，更多的表现为潜移默化于日常生活中的风俗习惯。法规条文构建的是信用担保的正式制度，风俗习惯构建的是信用担保的非正式制度，信用担保制度是正式制度与非正式制度的有机组合。

（二）信用担保制度的运行机制

由法律构建的正式信用担保制度，规定了的保证、抵押、质押等方式的运行机制。

担保法规定，“保证”方式信用担保，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任。保证人承担保证责任后，有权向债务人追偿。

担保法规定，“抵押”方式信用担保，当债务人不履行债务时，债权人将债务人或者第三人所抵押财产折价，或者拍卖、变卖该财产优先受偿。

担保法规定，“质押”方式信用担保，当债务人不履行债务时，债权人将债务人或者第三人质押的动产折价，或者拍卖、变卖该动产优先受偿。

需要特别解释的是广义信用担保制度中“社会资本”抵押借款的运行机制，它是依靠由习俗构建的非正式信用担保制度运行的。“社会资本”能够抵押借款，必须具备一定的社会环境。与有形抵押物相比，“社会资本”是虚拟的东西，如果维护机制不全，不值几文钱，但如果维护机制得力，则可能重若千金。 “社会资本”这一无形的抵押品，在以封闭社会、熟人社会为特色的乡村环境才能发挥效用。因为，乡村社会保留着浓郁的诚信传统，人与人之间非常熟悉，建立了保证“社会资本”价值的信誉机制。第一，乡村借贷当事人之间进行的是重复博弈，他自己或子孙还将与村民进行无数次的重复博弈，借款人有追求长远利益的动机，不会为了短期的利益而损害自己的名声；第二，信息对称是个人机会主义行为受监督的基础，乡村里基本不存在信息不对称情况，一个人不守信用的消息很快就会被全村人知道；第三，人们会积极惩罚违约者，用“闲言碎语”诋毁其声誉和断绝与其交往作为惩罚。[25]农户有一种注重生活圈子主义的精神，看重社交圈子里的声誉和交情，如果违约就极有可能遭到惩罚，可能无法再向贷款人甚至其他贷款人借到款项，而且，声誉一旦受到损坏，甚至会连累到他整个家庭将来的声誉。这将导致其“社会资本”的丧失。[26]重复博弈和社区惩罚机制的可信性与有效性，是保证农户“社会资本”抵押借款运作的基础。

（三）信用担保制度在借贷市场上的重要作用

作为一项制度，从法学视角看，信用担保制度能够维护市场交易安全，促进资金和商品的流通。[27]

经济学者则提出,信用担保制度是一项缓解借贷双方信息不对称问题、降低交易风险的制度安排，能够促进融资活动。

George A. Akerlof指出，买卖双方信息不对称问题严重影响了市场交易的进行，引入担保制度则是消除不对称信息的有效机制之一。^[28]巴罗(Robort J. Barro)提出，担保机制引入信贷市场，能够有效解决信息不对称的困境，担保成为保证借款人履行合约的有效机制。^[29]塔克尔和贝森科(Thakor and Besanko)的研究表明，担保有助于缓解信贷配给，帮助借款者得到贷款。^[30]詹(Yuk-Shee Chan) 和卡纳塔斯(George Kanatas) 认为，借款者的担保品向贷款者传递出关于自身财产能力的信号，有利于获得贷款。^[31]另有一些学者提出，信用担保能够减轻借款人的逆向选择，促成信贷交易。如Bester提出，贷款人设计合理的抵押品，能够识别出借款人的偿债能力，从而减轻逆向选择问题。^[32] Ghosh，Mookherjee，Ray等人认为，抵押可以提高借款人的努力程度，有助于部分缓解道德风险问题。^[33] Boot，Holmstrom，Tirole，Banerjee，Newman，Cooley等人认为，借贷交易后，抵押有助于对借款人产生持续的激励，可以减低他们的道德风险并提高合同的执行力。^[34]

二、中国传统的信用担保制度

（一）传统信用担保制度形成与发展的简要回顾

中国传统的信用担保制度产生极早，“人的担保制度”与“物的担保制度”在先秦时期都已产生，其后历经2000余年，双轨并存。[35]

“保证”担保，在传统信用担保制度中就是保证人制度，即人的担保。人的担保制度的形成，体现为“中人”、“保人”的出现并制度化，“中人”起中介、中保的作用。[36]“中人”在先秦已比较普遍，虽非保证人，但负有某种“保证”之责。[37]保证人在汉代产生，称之为“任人”、“任者”；魏晋南北朝时，一般称为“任”；隋唐五代时期，称为“口承人”，负有替代履行契约或承担违约责任的义务。[38]唐代之后，保人制度已基本定型化和制度化。[39]到明清时期，保证制度已相当完备，民国时期完成定型。

“抵押”、“质押”担保，在传统信用担保制度中就是物的担保制度，动产占有质押称作“当”，不动产占有质押称为“典”，动产与不动产非占有抵押称为“指质”、“指产”。^[40]抵押制度的产生时间不晚于南朝时期，唐代称为“指产”、“指当”、“按指”、“抬押”等。隋唐五代时期，出现质押制度，称为“收质”、“质典”、“典质”等。[41]宋朝时，抵押称为“抵当”。[42]明代抵押借贷更为普遍，抵押称作“抵借”。清代以物作质极为活跃，质押称为“质当”。[43]国民时期，抵押、质押物权更为丰富，在连年动荡的社会环境中，不论私人还是正规金融机构，常要求债务人提供抵押、质押担保。

除以物作质外，传统信用担保制度中还存在“人质”制度，即债务人以人身作质，向债权人担保偿还债务。“人质”担保制度一直延续到中华人民共和国建立时期。

（二）传统信用担保制度的非正式制度特色

虽然历代法律都制定了涉及债务担保的条文，但直到1911年清政府完成《大清民律草案》时，才正式制定了担保法律制度，尚未实施，迅即随着清王朝的覆灭而终结。1930年，国民政府制定了中国第一部民法，在“物权编”确立了担保法律制度。总体而言，由法规条文构建的正式信用担保制度先天不足，而由风俗习惯构建的非正式信用担保制度特色却十分鲜明。[44]

第一，风俗习惯确立了比较完备的保证人责任制度。习俗规定保证人的主要责任有四：一是债务人财产减少时负有告知债权人的义务，二是催促债务人履约的义务，三是在发生争讼时作为证人的义务及作证的义务，四是担负相应的连带偿还债务的责任。

对于负有完全代偿责任的保证人，如清苑县称“代保代还”担保人，天津县称“担保承还人”，无棣等县、澄城县称“人钱两保”保人等等，他们在债务人不能偿还借款时，负有完全代为偿还责任。[45]新泰县保人代为还债俗称“野猪还愿”，即“甲为债权人，乙为债务人，丙为保证人，往往甲以乙资产逊于丙，当时要求丙立借约，转令乙居保证地位。届期乙不能履行债务，即以偿还之责由丙任之。”[46]反映了负有完全代偿责任保证人的责任。对于不负有代偿债务的保证人，天津县称为“寻常保人”，和林县称为“普通担保人”，等等。[47]还有部分地区担保人承担部分代偿责任，如祁县规定“还钱一半”。[48]

保证人是保证信用制度运行的关键。据李金铮先生的研究，保证人由四类人充任。一是经济地位较高者，如地主、富家、商人等；二是一般农民，但比较少；三是拥有广泛的社会关系，所谓有人缘、有面子、有威信，能言善辩者；四是以保人作为职业者，如浙江乐清上园村的“银背”。[49]大体说来，除了亲戚朋友外，农村私人借贷的保证人一般是地主、富农、商人等乡绅阶层。如无锡地区，穷人欲借借期长、数额多的借款，一定得找社会上的头面人物作保。[50]

第二，风俗习惯明确了抵押、质押物的种类，担保运作规则，使抵押、质押更具操作性。不动产抵押担保物主要是土地、房屋，如中牟、巩县、郧县“指地借钱”，沂阳县“赘地借钱”，沂水等县“指地作保”，开封县“指房借钱”，榆林县“指业揭借银钱”，[51]等等。

保定各县以地作抵借款的习俗，是以土地作抵押借款的典型案例。借钱人“指定自己所有之地亩，凭中人介说使用债款若干，商明利息几分，何日归还，即以该地亩为担保之凭证，订立契约。”[52]开封县以房屋作抵押借款的习俗，是以房屋作抵押借款的一个案例。“如甲借乙银千两，甲即以所管市房写一借约，注明以某处房作保，借到乙某银一千两，月利若干，或向该市房按月取租作息，或由他处按月付息，如过若干年限本息不交，即愿将该房移转等语，并将该房文约一并交付”。[53]

民间习俗，粮食、牲畜、生产工具也可充作为抵押物。如，甘肃省以羸马牛羊作担保而为短期借贷。乡宁县 “以牲畜作抵，期满未还，听债权人牵牲抵债”。汉中所属24县 “借债指定现种青苗，或麦，或稻，以为抵押”。[54]

（三）传统信用担保制度的主要特征

其一，中国传统信用担保制度建立与运行的产权基础是私有制，土地、房屋、粮食、牲畜、农具等抵押担保品为农户私人所有，由农户自主支配。也就是说，作次一级的制度安排，传统信用担保制度建立在私有制这一根本性制度安排之上。传统信用担保制度中，物的担保制度的核心是私有土地。将土地作为担保品，农户实现了跨期调剂与资金融通。[55]

其二，中国传统的信用担保制度中，人的担保制度与物的担保制度都比较发达。不过，总体而言，人的担保占有重要地位，人们更倾向于选择人保。[56]

其三，在比较封闭的乡村社会，存在自我实施的信誉机制，使得农户的“社会资本”能够用于信用担保。

其四，以非正式制度安排为特色的传统信用担保制度，存在一个“自发秩序”，“保人”及“中人”起着关键作用，他们的参与维护着信用担保制度的有序运行。

其五，非正式信用担保制度已形成一整套较为完备的运作流程，便于“自发秩序”参与者操作，节约了交易成本。

（四）广义信用担保制度在借贷中的作用

亲朋好友之间借贷是中国农村传统借贷方式之一，一般多为口头借约，表面看来，不需要保人，且不需要提供担保物。但以广义信用担保概念视之，在亲朋好友之间举债，债务人实际上以自己的“社会资本”作了“隐性担保”。

除亲朋好友之间的借贷之外，在银行等现代金融机构广泛渗透到农村社会之前，农户的借贷主渠道是非亲朋好友的私人借贷。此类借贷的担保分为三种形式，一是仅凭双方口头信用，没有担保物，债务人以自己的“社会资本”作隐性担保；二是签订契约，由保证人作保；三是债务人或第三人向债权人提供质押品、抵押物担保。从现存的契约文献看，历史上私人之间的借贷多要求担保。据张域研究，高昌时期有85%的契约要求提供担保，唐代有90.2%的契约要求担保，宋元时期有90%的契约要求担保，明代契约100%要求担保，清代有87.5%契约要求担保，民国时期契约全部要求提供担保。[57]

民国时期，农户借款时提供的信用主要有个人信用、保证信用与抵押信用。个人信用即以个人的“社会资本”作担保，保证信用即以保证人作担保，抵押信用即以抵押物作担保。农户私人借债，以抵押信用为主，其次为保证信用，再次为个人信用。[58]从农户能够借到的债务与其所提供的信用担保方式相关性看，农户以个人的“社会资本”作担保得到的个人信用借款，一般都是金额很小，借期很短；由保人作担保的保证信用借款，一般比个人信用借款金额大，借期长；农户能够提供土地、房屋等抵押物的抵押担保借款，又较保证信用借款金额更大，借期更长。新式金融机构如银行、合作社、合作金库等更倾向于发放担保贷款与抵押贷款。[59]

三、当代农村信用担保制度的巨变

20世纪50年代的土地改革，消灭了地主阶级，消灭了乡村士绅阶层，摧毁了农村传统信用担保制度中的保证人阶层，彻底改变了农村信用担保制度中人的担保制度。农业社会主义改造，完成了农村集体土地产权改革，颠覆了以私有产权为基础的物的担保制度。计划经济时期，正式担保制度基本中止，由风俗习惯构建的非正式信用担保制度也悄然步入民间借贷的角落，不为公众所知。改革开放后，农村信用担保制度建设才走上正途。

（一）传统信用担保制度产权基础的变革

当代农村重大产权变革是土地改革。1949年9月颁布的具有“临时宪法”性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确定了建立农民土地所有权的经济纲领。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》，确定了“实行农民的土地所有制”的政策。1952年底，大陆地区基本完成了土地改革，实现了“耕者有其田”的农民土地私有制度。[60]

而建立以公有制为主体的社会主义经济体制是中国共产党的奋斗目标。1952年底，中共中央提出了“过渡时期总路线”，1956年底建立了由全民所有制和集体所有制组成的公有制经济制度，生产资料所有制实现了根本性变革。作为农户主要财产的土地，作为社会重要生产资料的土地，其产权制度也发生了根本性变革。

在国家推进农业集体化进程中，农民逐渐交出了土地所有权。1952 年在全国初级农业合作社热潮中，农民以土地、农具等私有生产资料入股，虽然所有权仍属农民，但经营权转移到了初级社。1954年《中华人民共和国宪法》第8条规定“保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，但第7条设定了在农村发展“劳动群众集体所有制”的目标，为农村土地公有化作了铺垫。1955年下半年，初级农业合作社升级为高级合作社，农民土地私有制进一步转变为合作社集体所有制，农民私有的牲畜、大型农具以及土地附属物如塘、井等水利设施也转变为合作社集体所有。1958年农村人民公社体制建立后，农村土地等生产资料归公社集体所有，后来虽然调整为“三级所有，队为基础”，但农民失去了土地所有权。

此后几次修正的《中华人民共和国宪法》坚持了农村土地等生产资料集体所有制制度。1975年《中华人民共和国宪法》和1978年《中华人民共和国宪法》，都强调两种生产资料所有制：“社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。”土地作为重要的生产资料，属于全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制，是题中应有之义。1982年《中华人民共和国宪法》第10条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

除所有权外，土地产权还包括经营权等其他权利。改革开放后，在坚持宪法确定的农村土地等生产资料集体所有制的原则上，国家法律逐渐将土地的使用权、经营权等权利还给农民。1983年起全国推行家庭联产承包责任制，农村土地仍归集体所有，而农户取得了使用权、经营权。1988年《宪法修正案》规定了“土地的使用权可以依法转让”。[61]2002年2月颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》，仍然强调农村土地集体所有制性质，但提出“保护承包方的土地承包经营权”, “保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。

在宪法确定的农村土地集体所有制的法律框架下，其他专门法律确定了农民对于土地的系列权利。1995年6月颁布的《中华人民共和国担保法》、2007年3月颁布的《中华人民共和国物权法》规定：土地所有权，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押；而依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押。《中华人民共和国物权法》确定了“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”，“承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。

当前，依照相关法律，农户经营的土地、宅基地及居住的房屋，都没有完整的产权。

（二）农村信用担保制度的重大转变

国民经济恢复时期，农户拥有土地等生产资料的所有权，信用担保制度中物的担保基本没有变化。一些分了土地的农户以土地、房屋作抵押，为解决生产、生活急需，向私人借债。

从20世纪50年代中期开始，生产资料公有制的建立，对以私人产权为基础的抵押、质押信用担保方式造成致命性的破坏。随着农业集体化的推进，农户土地、牲畜等私有财产逐步公有化，农户失去了主要的私有财产——耕地，房屋也因宅基地属于集体而没有完整的产权。不论是正式信用担保制度，还是非正式信用担保制度，抵押、质押信用担保方式都失去了存在的物质条件，在农村借贷交易中基本消失了。

而从广义信用担保制度来看，计划经济时期，非正式信用担保制度中的“社会资本”抵押、保人“保证”方式却从未中断。集体化时期，农户主要为生活性急需而借债，私人借贷是其主要借款渠道。由于国家实行城乡分割的二元户籍管理体制，农民被束缚在村落之中，极少有外迁机会，导致乡村社会更为封闭。这一社会环境使得乡村信誉机制得以维持，农户的“社会资本”具备了价值，农户可以以其“社会资本”作抵押取得借款。因此，集体化时期，农户私人之间的借贷基本上不需要抵押物、质押品。国家银行、农村信用社等正规金融机构很少向农户贷款，少量的农户贷款也全都是信用贷款，不需要农户提供保证或抵押物，农户以“社会资本”向正规金融机构作了抵押。有时，为保障债权，私人之间的借贷需要保人，由于保证人作保，乡村社会的信誉机制保障了“社会资本”的价值。

改革开放后，中国经济呈现出多元化的发展势头。农村实行家庭联产承担责任制后，土地制度所有权仍然属于集体，但农户拥有了使用权、经营权、收益权。虽然农户拥有的土地产权是不完整的，但土地使用权、经营权、收益权等产权逐渐具备了较高的经济价值，在一定程度上能够充任抵押物，这为农村信用担保制度建设开辟了新天地。非正式信用担保制度随着农村经济的繁荣、农户借贷的增多，焕发出活力。

正式信用担保制度建设也逐渐加强。中国正式信用担保制度的历史基础相当薄弱。1949年中华人民共和国成立后，废除了国民政府制定的《民法》，但新政权没有制定新的担保法律。20世纪80年代后，国家也才开始建立信用担保法律制度。1981年全国人大制定了《经济合同法》，规定了保证等担保方式。1986年全国人大制定了《民法通则》，增加了抵押担保方式。1995年6月颁布了《中华人民共和国担保法》，2007年3月颁布了《中华人民共和国物权法》，形成了以《民法通则》的规定为核心，以《担保法》的规定为主干，以《物权法》、《海商法》、《合同法》等法规为补充的担保法律体系。^[62]

除上述物的信用担保制度发生重大变迁外，人的信用担保制度也发生了深刻变化。土地改革消灭了农村地主阶级，同时也消灭了拥有政治、经济、社会等权力的乡绅阶层。乡绅阶层曾是农村借贷市场信用担保保证人的主体，乡绅阶层的消亡，意味着人的信用担保制度关键组成部分的消亡，人的信用担保制度残缺不全。农村集体化时期平均主义盛行，农户集体贫穷，一直没有形成可以代替乡绅阶层信用保证人角色的人群，以至于一些地方村干部开始充当信用担保保证人角色。[63]改革开放后，虽然建立了信用担保机构，但它的没有担当起传统信用担保制度中的“保人”职能。

（三）现行信用担保制度对农户的束缚

其一，农户的“社会资本”的抵押价值正在贬值。改革开放逐渐打破城乡二元经济结构，打破了农村的封闭状态，越来越多的农民外出经商、打工，甚至举家外迁，谋生之处越来越多。虽然乡村仍存崇尚诚信的文化传统，但封闭的社会环境一经打破，传统的信誉机制不再能够发挥有效的作用，欠债不还的代价正在变小，农户“社会资本”抵押价值相应贬值。正规金融机构不愿接受风险较大的农户个人信用，农户能够获得的以“社会资本”作抵押的信用借款越来越少。

其二，保证人群体有限，农户难于寻找保证人。《担保法》规定，具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民，可以作保证人，而农户可以寻找的保证人多为亲朋好友、乡村干部。据中国人民银行2007年的调查，57.7%的人选择亲戚朋友作担保人，21.5%的人选择乡村干部作为担保人，9.7%的人选择小组联保，11%的人选择其他保证人。[64]除自然人外，农户可选择联保组织作担保，但农村普遍缺少即有实力又相互信任的联保组织。[65]正规金融机构认为，联保小组成员同时互保，失去了担保的价值。[66]专业信用担保机构很少为农户担保，农户则因需要向其支付担保费用，并不愿意请其担保。

其三，农户能够抵押、质押的资产仍然缺乏。普通农户拥有的最大资产是土地、房屋，但依据《宪法》、《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律的规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地不得抵押，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，土地承包经营权才能抵押。农户可供抵押的财产非常有限。据中国人民银行2007年的调查，农户向正规金融机构提供的抵押物主要是比较值钱的房屋（占49%）、与生产紧密相关的牲畜（占11.10%）；农户在私人借贷渠道提供的抵押物主要是非货币性抵押品（如劳动抵押、田间未收割的青苗抵押、未采摘的林果抵押、活畜抵押等），占54.09%，此外，牲畜抵押占24.53%，房屋抵押占8.18%，土地使用权抵押占6.29%。[67]目前，虽然不少地方在探索土地承包经营权证、林地经营权、水面经营权、农户房屋权等用益物权抵押，因与相关法律规定冲突，有潜在的风险。

四、信用担保约束引致的农户融资困境[68]

农户面临着信用担保约束，这直接引致了农户向正规金融机构融资的困难。改革开放以来，为降低信贷风险，农村信用社、农村商业银行等正规金融机构在办理农户贷款时，不愿发放信用贷款，不断扩大抵押、担保贷款，要求农户提供信用担保，将不少农户挡在门外。

这一问题已引起国内不少学者的关注。史清华、霍学喜、张兵、孔荣等人在2001年到2010年间，在不同地区进行过区域性的农户融资情况调查，都反映出农户信用担保的约束对其融资需求的影响，抵押问题已成为许多地区农户借贷的“瓶颈”。兹引几例他们的调查结论。

王丽萍、霍学喜、邓武红等人在2001到2005年对陕西省248家农户的借贷跟踪调查，在询问农户自己认为不能从正规金融机构获得贷款的原因时，有52.63%的人说是因为不能提供抵押资产，有5.26%的人说是因为不能提供担保。[69]

史清华、卓建伟等人2002年到 2004年对河南、湖北、吉林、江苏、山西等5省农户借贷情况进行调查，收集了3331个农户借贷资料。农户分析自身难以获得银行贷款的原因时，认为缺少担保的人所占比例，2002年为18.1%，2003年为36.23%，2004年为21.24%；认为缺少抵押物的人所占比例，2002年为9.52%，2003年为22.56%，2004年为7.98%。总体来看，认为缺少担保的占比为26.44%，认为缺少抵押物的占比为13.35%。[70]

孔荣等人2007年、2008年在甘肃省灵台县、河南省新安县、陕西省千阳县和周至县对1600户农户进行调查，发现43.82%的被调查农户在向农村信用社和银行申请借款时曾被拒绝，农户诉说被正规金融机构拒绝的原因时，有51.20%认为因为自己没有抵押资产；有34.49%认为因为自己不被正规金融机构所信任。[71]

张兵、张宁利用江苏省2010～2011年41个乡（镇）、80个村1202户农户借贷资料，分析农户从正规金融机构获得借款的信用类型，发现有28.87%的借款需要抵押，61.86%的借款需要担保，只有不到10%的借款是信用借款，无抵押、无担保。而农户从非正规金融机构获得的借款，全都没有抵押要求，93.27%的是无抵押、无担保信用借款，仅6.73%的借款需要担保。[72]

相对于这些学者进行的地区性农户借贷情况调查而言，国务院发展研究中心、北京大学中国经济研究中心、中国人民银行等机构的农户借贷情况调查更为全面，他们所得出的结论证明，农户融资的困境与当前信用担保制度建设滞后密切相关。

2004年国务院发展研究中心农村经济研究部对全国29个省（市、自治区）的1962户农户进行问卷调查，结论是，60.6% 的农户有借款需求，信用社对农户贷款的满足率为48.4% ，实际获得信用社贷款的农户占申请过贷款农户的比重为74.2%。66.5%的信用社借款需要担保，被调查农户中有154笔借款需要抵押，房屋是最主要的抵押物，占到40.9%；银行存单用作贷款抵押的比例占22.1% ，但其中73.5% 的抵押存单是农户借用的；亲戚朋友作担保人的比例占50%。[73]

2006年北京大学中国经济研究中心宏观组对河北、山西、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖南、湖北、广西、四川、贵州、甘肃等15个省（自治区）22个地级市29个行政村1613户农村家庭借贷情况进行问卷调查，结果表明，全部样本借款方式中，口头约定占47.99%，立借条字据的占21.49%，亲戚朋友担保的占15.86%，财产房屋抵押的占8.36%，企业担保的占1%，其他占5.02%。其中，农户向农信社提供的信用担保方式中，亲戚朋友担保是主体，占比为41.28%；以财产房屋作抵押，占比为24.83%；由企业担保的，占比为1.34%。[74]

中国人民银行2007年在全国10省（区）、263个县、2004个村对20040农户借贷情况的调查表明，无论是申请贷款的农户还是提供服务的金融机构，信用担保是决定因素。全部样本中，有15.3%的农户认为抵押担保是获得农村信用社贷款的决定性因素。除小额信用贷款外，信用社其他形式的贷款都强调信用担保（联保贷款中，抵押担保比例超过20%），而缺乏抵押担保是农户贷款难的重要原因。[75]农户在分析自己向金融机构提出申请而未获得贷款的原因时，有23.83%的人认为是因为没有抵押或担保，有33.36%的人认为是因为没有人缘关系。[76]

种种情况说明，有没有抵押品，能不能提供担保，成为农户能否获得金融机构贷款的症结所在。如何改进农村信用担保制度，留待日后专文论述。

结      语

从广义信用担保制度来看，由国家法律构建的正式制度与由风俗习惯构建的非正式制度，是传统信用担保制度的两个有机组成部分，由于正式制度发展不足，传统信用担保制度中非正式制度色彩更浓一些。传统信用担保制度的产权基础是生产资料的私有制，运行环境是比较封闭的乡村熟人社会，乡绅保人、信誉机制是维护信用担保制度运作的关键。透过广义信用担保制度的视角，可以看到，农村的一切借贷交易背后,都有各种信用担保方式作债权保障，信用担保制度是农村借贷交易的基础。

20世纪50年代后，中国传统信用担保制度发生了巨变。土地改革消灭了地主阶级，消灭了乡绅阶层，也消灭了传统信用担保制度中的乡绅保人，农村出现了信用担保保证人的断层。农村土地等生产资料私有制的公有化，使得土地、宅基地、房屋等财产失去抵押物的所有权基础，导致传统信用担保制度中物的担保制度几乎无物可押。改革开放以来，虽然国家制定相关法律，推进信用担保制度的建设，但在农村土地集体所有制的法律制度下，农户对于土地、宅基地、房屋等大宗财产的物权虽有所获，但在用于抵押借款方面还有许多限制。改革开放改变了乡村封闭、落后的状态，农民可以自由外出谋生，同时也破坏了乡村信誉机制，造成农户逐渐失去以“社会资本”抵押借款的机会。由于农户缺乏合格的抵押担保品，又难觅保证人，目前的信用担保制度已对农户造成束缚，成为农户难以获得正规金融机构借款的重要原因之一。

历史经验证明，信用担保制度是借贷市场的基础制度之一，有效的信用担保制度，能降低借贷交易的风险，促使私人及金融机构贷放资金，有利于农户获得借款。笔者以为，破解农户借贷难的关键，应是大力发展农村信用担保制度，在农村金融体系建设中，信用担保制度建设应该有优先性。信用担保制度有效运作的时候，就是农户在金融机构借款不再难的时候。

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