晚清财政规模估算问题初探

内容提要：当前对晚清财政规模的研究，大多或是直接转引史料数据、或是将史料数据简单分类汇总，极少对既有史料数据及其统计方法进行细致的校核，故在此问题上自清末至今仍没有取得实质性进步。若将一些基础性因素纳入考虑范围（如计量单位混杂、重复统计、统计区域缺漏、数据呈报滞后等问题），则可以对晚清的财政规模估算进行重新审视与修正。在现有史料条件下，相对可靠地重新估算光绪三十四年（1908）的财政规模，具有比较高的可操作性，在统计方法上亦能对晚清财政史的研究有所推进。

关键词：晚清光绪三十四年财政规模估算统计方法

 

财政规模一般指年度的财政收支总额。当前学界已有不少研究成果涉及晚清的财政规模及其收支统计情况。然而，相关研究大多或是直接转引史料数据，或是将史料数据简单分类汇总，得出年度的财政规模，极少对既有史料数据及其统计方法进行细致的校核、修正。^[1]其实，这种简单累加的估算方法晚清以来即已开始，如《石渠余纪》、《光绪会计表》、《光绪会计录》、《中国度支考》、《清朝续文献通考》、《清史稿》等均存在这种状况，而这些涉及晚清财政的基本史料也是学界相关研究的主要数据来源。可见，对晚清财政规模估算及统计方法的研究，至今仍没有实质性进步。因此，需要把一些基础性因素纳入考虑范围（如计量单位混杂、重复统计、统计区域缺漏、数据呈报滞后等问题）。现存晚清财政史料中，以清末清理财政汇纂的针对光绪三十四年（1908）的“各省财政说明书”最为丰富。^[2]尽管由于编者水平、编纂体例及保存条件等方面的差异，各省财政说明书存在着诸多不尽人意的地方，但仍是最能反映晚清实际财政的系统资料。故本文拟以光绪三十四年财政为例，通过各省财政说明书及相关档案、报刊史料，对晚清的财政规模估算问题进行初步探索。

一、关于光绪三十四年财政规模估算的相关研究及其问题

迄今学界有不少成果讨论了清末财政清理及光绪三十四年财政规模问题，并估算出了相对具体的收支数额。下面依时间顺序，将相关学者及其研究成果进行介绍与分析。参见表1：

表1  学界估算光绪三十四年财政规模一览表单位：库平银、两

学者	岁入	岁出	收支相抵	成果时间
周棠	234 827 000	236 950 000	－2 123 000	1911年
刘锦藻	234 800 000	237 000 000	－2 200 000	1912年
安东不二雄	234 413 043	246 661 380	－12 248 337	1921年
木村增太郎	232 240 000	243 700 000	－11 460 000	1927年
萧一山	241 918 986	244 903 447	－2 984 461	初稿1926年
	（银元）4 736 723	（银元）4 511 393	（银元）225 330	定稿1963年
王业键	292 000 000	—	—	1973年
周育民	231 995 000	244 898 000	－12 903 000	2000年
史志宏	241 910 000	244 900 000	－2 990 000	2000年

资料来源：周棠：《中国财政论纲》，第23、297页；刘锦藻：《清朝续文献通考》卷68，北京：商务印书馆1936年版，考8249；[日]安東不二雄：《支那の財政》，第35頁，原文载“岁入不足”为12 246 637两，有误，表1已更正；[日]木村增太郎：《支那財政論》，第85頁；萧一山：《清代通史》卷下，北京：中华书局1986年影印版，第1540页；[美]王业键著，高风等译：《清代田赋刍论(1750－1911年)》，北京：人民出版社2008年版，第97页；周育民：《晚清财政与社会变迁》，第385页；汪敬虞主编：《中国近代经济史1898—1927》(中)，第987页。“成果时间”是依据各学者完稿出版的最早时间，非翻译版或再版时间。

 

由表1可知，1911—2000年间有不少学者对光绪三十四年的财政规模进行过研究，而且他们的史料依据大多为清末度支部所整理的“光绪三十四年二十二直省岁入岁出总数表” ，^[3]并在此基础上估算全国的财政规模。

表2                         光绪三十四年22直省岁入岁出总数表

资料来源：《度支部清理财政处档案》，《清末民国财政史料辑刊》第1册，第165—171页。

说明：表中各栏内未标出具体货币单位的数值均为“库平银”；带“（）”的指非行省地区。

 

但如表1所示，没有哪两位学者对光绪三十四年财政规模的估算是完全一致的，有的差距还相当大。鉴于这种情况，有必要重新对这些研究进行梳理、辨析。

（一）周棠的估算。其成果在宣统三年六月即已出版，这是目前能查到的最早的相关研究。^[4]其著作排列出了22直省岁入项目，并在末尾分别列出“银、中钱、羌钱、金沙、银角、洋银、银元、钱”的合计值，与前述的22直省岁入的银两总值相加，最后“统折为银”得出岁入估算额（23 482.7万两），^[5]其计算方法与步骤没有说明。结合前后文，考察其估算数据与原数据间的关系，可以发现，其估算结果是通过数据的简单归类、罗列相加而成。其统计不但没有区分各省之间差异明显的银钱比价、银元银两比价，而且将表中“库平、湘平、纹银、洋银”不加分辨地混一相加，未统一换算计量单位，最后的总额也只是一个约数（精确到千位）。此外，周棠所列岁入表中，广东的岁入额单位标记为与其他省份一致的“（库平）银”，但度支部原档及《广东财政说明书》所载均为“纹银”，^[6]而库平银与纹银在成色标准上却有着明显差异，不可等同视之。^[7]这样，周的统计结果不可避免地出现了较大误差。同时，周没有对光绪三十四年各省的岁出额进行具体说明，只给出一个模糊的估算总额（23 695万两），^[8]从而无法考证其估算方法。

从学术规范上讲，最初的财政史研究一旦失去其精确性，并被后来学人不加考核地大量引用，就会对其后的相关研究造成了“以讹传讹”的消极影响。

（一）刘锦藻的估算。其成果存于《清朝续文献通考》，他在1912年将原写至1904年的初稿续写至1911年。刘主要做了汇总资料的工作，将光绪三十四年岁入岁出数据排列整理，^[9]在后文中亦对该年的财政规模做了估算。其估算值没有说明计算方法与引用出处，却跟周棠的估算值极为接近，只是数值更加不精确（仅到万位），这不能不让人怀疑刘的数值乃转引自周棠。同时，在周存在失误的地方，刘也出现了明显失误，且更为严重：刘所列“光绪三十四年岁入岁出总数表”中广东岁入一项，不但没有区分纹银与库平银，而且所记“银”数值竟然多出了1 000万两，“广东岁入银一千七百二十五万九千四百六十三两零”（度支部原文为“纹银七百二十五万九千四百六十三两”，周棠所载为“银七二五九四六三两”）。^[10]在广东光省光绪三十四年岁出项中，刘则记录正确，“广东岁出纹银六百五十六万八千五百二十六两零”，这从侧面也可以看出其所载广东岁入项的误差。

由于《清朝续文献通考》的知名度，后来的许多学者不加考核地直接引用，从而使他们的统计结果也出现了较大误差。如，萧一山的《清代通史》、汪敬虞主编的《中国近代经济史1898—1927》、周志初的《晚清财政经济研究》^[11]等。

当然，刘在书中亦对所整理的各省收支数据提出质疑，“本表出入相比短缺不过三四百万，似二十九年以来财政维艰，不知此三十四年偶然如是耳，其实年短二三千万中外共见，无庸置疑也。”^[12]虽有质疑，却没有认真校核，以致误导了不少引用其史料的学者，这不能不说是一种历史的遗憾。

（三）安东不二雄与木村增太郎的估算。前者成果出现在1921年，史料依据未作明确交待，仅将光绪三十四年的财政收支总额简单开列于“光绪十八年至宣统三年岁入岁出表”中，并没有对所估数额进行方法及来源上的说明，无法具体考证。^[13]不过，从数值上看，其估算的岁入额明显小于周、刘，而岁出额又明显大于周、刘，在时间上他也可以借鉴二者的成果，故其估算应做过一定的改进。

木村增太郎在其1927年的著作中，也仅简单将光绪三十四年财政收支总额开列出来，“（三十四年）一举岁入二亿三千二百二十四万两余、岁出二亿四千三百七十余万两”，并未交待估算方法与资料来源。^[14]但其前后文参考文献中出现了周棠的《中国财政论纲》，故可能受周的影响较大。

（四）萧一山的估算。其成果在1926年就已写完初稿，1963年在台湾商务印书馆正式出版了定稿。^[15]萧的估算分为“银两”与“银元”两部分，但具体的计算方法没有说明。萧基本照搬了《清朝续文献通考》所载的各省收支数据，故其统计结果亦存在明显失误。首先，计量单位问题上，萧犯了与周、刘相同的错误，其统计的“银两、银元”总值均为简单地罗列累加，对各类不同的货币比价没有进行区分。其次，萧将“制钱”直接剔出了总值统计中，造成数值的不完整。第三，在广东收支项目上，萧比刘走得更远，不但将本为“纹银”的岁入项记为“（库平）银”，而且将岁出项也记为了“（库平）银”。^[16]

（五）王业键的估算。其研究并不是按度支部“光绪三十四年二十二直省岁入岁出总数表”汇总各省数额，而是按财政收入的类别（田赋、盐税、厘金、关税、杂税等）来估算岁入总额。田赋值，依据各省财政说明书估算（10 240万两）；盐税值，转引自1921年《盐政丛刊》所载1910年盐税的估算值（4 500万两）；厘金值，在罗玉东《中国厘金史》统计的官方数据基础上增加40%（4 000万两，包括鸦片税1 000万两）；海关税，依据当时总税务司署提交的统计报告（3 290万两）；内地关税，依据官方报告与总税务司征收额进行估算（670万两）；杂税，则依据粤、桂、黔三省财政说明书的记载，按比例推及全国得出估算值（6 500万两）。^[17]

王的估算方法具有开创性，目的是探究1908年中国实际的财政总收入（包括地方的“非法附加收入”），其估算总值（2.92亿两）远高于度支部所统计的数额。不过，王的估算值中，除了田赋、关税外，其余所依靠的史料基础较为薄弱，估算逻辑亦欠严密，缺乏足够的信服力。而且，其估算的岁入项目中没有“官业收入”，并将其混入“杂税”中，这样的划分是不合理的，因为官业收入是政府投资实业的利润分红，不是税，而清末的官业收入额是比较高的（约1 000万两左右^[18]）。此外，王的这种估算方法破坏了财政收入项目之间的原始比例关系。因为，其各项收入中既有原样采纳的官方报告值（海关税、盐税），又有按一定比例提高的官方报告值（厘金、内地关税），还有依据史料的推算值（田赋、杂税）。因此，其估算值降低了与其他年份的可比性，尤其在财政收入各项目间的比例关系方面。同时，王只估算了1908年的财政收入额，而没有涉及财政支出，这亦导致无法从侧面对其估算进行考核。

（六）周育民的估算。其估算是一组简略的数值表。通过考核其统计表与估算值，可以发现，周将22省收支项目中的“银元、制钱、金沙、中钱、羌钱”等项全部剔出了统计范围，而剩余的“库平、湘平、纹银、洋银”则不作区分地混一相加，最后相加的总值被冠以“（库平）银”，来作为光绪三十四年的各省财政收支总额。^[19]故其估算呈现出明显的不完整性。

（七）史志宏的估算。相关研究出现在由汪敬虞主编的《中国近代经济史》中。该估算值其实是一个矛盾的转引值，注释显示引自《清朝续文献通考》，但经考核，其转引值与萧一山估算的“银”数额（不包括“银元”）极为相似，只是更为不精确（仅到万位）。当然，不论该转引值来自刘还是萧，均存在着严重问题。此外，该研究还认为，各省的收支数额再加上中央的收支数额即是全国的财政收支总额，并以1909年财政收支为例进行了说明。^[20]这种观点是不恰当的，因为这会将财政转移支付中的“解款”、“部拨款”重复统计两次，从而使收支总额变得更不准确。

综上可知，关于光绪三十四年财政规模估算的研究，至今已持续百余年，但除了周棠与刘锦藻具有明显缺漏的初始研究外，只有王业键在统计方法上进行了创新（只有岁入部分），余者多是直接或间接转引，至今未有实质性进步。其实，上述讨论主要集中在计量单位的统一换算问题上，除此之外，还存在着更大的缺陷：没有增补22省之外的其他地区的财政规模，没有剔除各省区之间协拨款的重复统计，因数据呈报滞后而导致的统计误差。

上述缺陷在资料相对丰富的光绪三十四年尚且如此，晚清其他年份财政规模估算的准确性也就打上了问号。虽然史料的局限始终是进行财政规模估算的困难所在，但在现有史料条件下，统一计量单位、增补漏统地区数额、剔除数据中的重复统计、修正数据呈报的误差，从而将财政规模估算中的缺漏减少到最低程度，还是可以有所推进的。

二、对晚清财政规模估算方法与实践的探讨

关于估算晚清财政规模的方法，部分学者对此早有讨论，但比较零散、不够系统。如，萧一山估算光绪三十四年财政规模时曾论，“以上均据各省电报汇总，其彼此协拨一收一支，款项尚多重复，户部并未剔除详复，故数目不堪正确，但全国收支在二亿以上，视中叶相去已远”。^[21]当然，“重复统计”的这一缺陷并不是萧首先发现的，度支部在汇总22省财政电咨清单时就已说明。^[22]又如，周育民在讨论道光末年财政规模时，指出了各省间协款重复统计的问题。^[23]陈先松考核光绪朝中期财政收支项目时，分析了“协、解”款项在全国收支中的重复计算问题。^[24]史志宏在研究甲午前后的财政时，亦指出户部所统计的财政规模存在着统计范围不足与项目重复计算的问题。^[25]

其实，最早质疑晚清财政统计方法的人是道咸时期的王庆云。他在《石渠余纪》中提出：“右红册岁出之数，此内尚须除去协拨之数，盖邻省之协拨者，既作出数奏销，而受拨省份将所拨之款又作出数奏销，此各省奏销总数，而非国家经费岁额确数也”；“且红册只载直省，而京师内外支销，各有专司，不相侵越”。^[26]书中亦记载了“通考京师用额”、“部库年例应放数目”，^[27]使统计范围更全面一些。王的这些观点是很有见地的，既指出应剔除各省岁出中的协拨款，又指出了全国收支应将京师纳入统计。当然，这些观点仍然很不全面，没有考虑到各省岁入中亦应剔除协款、部拨款，京师同样需要剔除岁入中的解款、岁出中的部拨款。

由上可见，若想进行全国的财政规模估算就必须先要明晰财政的地域分配格局与项目收支结构，并努力尝试对近代财政进行复式统计。^[28]在进行财政不同项目类别的数据核算时，应特别注意计量单位的统一；进行不同年份的财政规模对比时，则应注意不同时期的金银比价、银钱比价与市场物价等问题，以提高数据的可比性。下面从三个维度来探讨晚清财政规模估算的方法与实践问题。

（一）按地域划分：财政的初次分配与转移支付

财政的初次分配与转移支付是研究近代财政规模统计的起点。财政的初次分配，指年度内国家的各级行政部门通过税收或非税收方式直接获得的财政收入。这是年度财政在全国形成时的原貌，反映了各地区财政的自主能力与最初来源，即“自产、自销”的原型。^[29]财政的转移支付，指在财政初次分配形成时财政资金会按一定的制度进行纵向与横向的流动、分配。转移支付在晚清主要分为三部分：一，自下而上的地方“解款”（一般为各省、区向中央递解）；二，自上而下的中央“部拨款”（一般为中央向各省、区递送）；三，各省、区之间的“协款”。财政转移支付完成后，年度财政的最终分配格局也随之形成。

财政的初次分配与转移支付是相辅相成、同时运行的。但二者的相伴而生给全国性的财政统计制造了很大困难，因为统计中只要同时涉及二者，便容易产生前文所讲的重复统计问题。所以，统计全国范围的财政规模时，就需要将初次分配与转移支付分离开来。本文拟按“自产、自销”的原则，剔除所有的转移支付（即各省区拨出及接收的解款、部拨款、协款），并对各省区的直接收入与自身的实际支出进行统计、校核，最后汇总成为全国的直接收入与实际支出。

（二）按项目划分：财政收支项目的分类结构

晚清财政的收支项目极为繁杂。^[30]光绪十年清政府曾对既有的财政收支项目进行了较大调整，此后一直沿用至清末清理财政之前。此次调整改变了原来定额化的财政会计科目：岁入改为常例征收、新增征收、本年收款三大类；岁出改为常例开支、新增开支、补支预支、批解支款四大类。^[31]这种会计形式较前有了一定进步，纳入了咸丰朝以后新出现的许多收支项目，而且通过收支项目一本帐的形式，将中央与地方的奏销收支按项目分类反映出来，呈现全国财政的总体状态。但是，这种会计形式也有着明显的缺点，除无法体现各省区的“外销”收支外，既不能显示全国各区域间的财政初始分布、协解款流动，也无法显示弥补财政缺口的收入，不是一个动态的财政平衡表。

宣统二年清政府试办宣统三年预算，中国的财政制度开始进入近代预算体系。各省区收支项目出现重大变动，岁入分为经常、临时两门，具体包括田赋、盐茶课税、关税、正杂各税、厘捐、官业收入、杂收入、捐输各款、公债收入等项；岁出亦分为经常、临时两门，包括行政费、交涉费、民政费、财政费、典礼费、教育费、司法费、军政费、实业费、交通费、工程费、官业支出等项。^[32]在汇总全国财政规模时，不仅增补京师、边疆地区（西藏、内外蒙、青海、川滇边务等）纳入了收支统计范围，而且剔除了各省区之间的重复统计，“凡京外放款、领款、拨款、解款均系重收重支，故于岁入岁出分类表内概行剔除，专以各署各省直接收支之数为据”。^[33]可见，试办宣统三年预算过程中的统计制度已趋于完整。而到宣统三年试办宣统四年预算时，统计制度更加完善，不但明确区分了中央财政与地方财政，二者分别按经常、临时两门编制预算，而且在收支项目上也更为全面、统一，基本实现了财政收支的复式统计。参见表3。

表3宣统四年财政收支预算分类表

资料来源：《宣统四年全国预算岁入岁出说明书》，《清代民国财政预算档案史料汇编》第7册，第3397—3416页；贾士毅：《民国财政史》上册，上海：商务印书馆1917年版，第32—42页。

说明：汇总“中央财政”与“地方财政”时，应注意将中央岁入的“中央解款”与岁出的“各省协款”剔除，以免重复统计。

由上可知，清末的全国财政统计基本沿着近代预算体系发展，在制度上逐步统合了按区域分布统计与按收支项目统计两种方法，并开始了财政收支平衡表的尝试。然而，宣统四年预算还没有被资政院正式通过，清政府就被革命推翻，预算根本没有来得及实施，更没有相应的财政决算，中国最初的财政预算不幸夭折了。

（三）按税负性质划分：税收类（直接税、间接税）与非税收类

若想深入考察民间社会实际的税源分布、税负负担、税负转嫁，还需要加入另一个视角，即国家财政的税负性质。所以，在尝试财政规模复式统计的同时，可将中央、地方岁入项目划分为税收类（直接税、间接税）与非税收类，以此来考察财政征收及流动的情况，具体参见表4。

表4按税负性质划分的国家岁入项目表

说明：“契税”与“房捐”是清代众多杂税杂捐中的两小类，与其他税捐不同之处在于，此二者均是针对民众的固有财产征税的，一般很难转嫁出去，“契税及房铺捐则可归于财产税类”，参见何汉威《清末赋税基准的扩大及其局限：以杂税中的烟酒税和契税为例》，《“中央研究院”近代史研究所集刊》1988年第17期下册，第71页。

可见，国家岁入项目中税收类占了大部分，而间接税又占了税收类的大部分，清末间接税主要存在于工商税、关税、营业税等较容易出现税负转嫁的税项中。马寅初曾论，“一切赋税亦可分为直接税与间接税二大类。直接税是政府就净生产所课之税，直接由纳税人负之也，或谓此税是无法由纳税人转嫁于他人者。间接税则不然，大抵就进出口货物以及一般消费品而课征之税，可以由纳税人转嫁于消费者，并非由纳税人直接自负也。故直接税与间接税之界限，在可转嫁与不可转嫁之间”。^[34]表4划分直接、间接税的标准就是“税负转嫁”。^[35]税负转嫁一般会打破税负的初次分配，造成新的税负分配格局。不过，社会现实中“税负转嫁”存在着不同的转嫁弹性，有时可以全额转嫁，有时可以超额转嫁，有时却只能转嫁一部分或不能转嫁。只要税负没有最终到达底层的消费者，就会不断地进行转嫁。从该视角出发，可以考察晚清民间社会承受的税负负担在各省区、各阶层、城乡结构中的分布与流动，对深入探讨晚清的财政收支有很大帮助。当然，这需要非常详实系统的税赋统计资料，就目前现存的财政史料来看，还无法按税负性质对近代财政规模进行估算。

由此可知，上述三种统计方法各有自身的优势与针对性。但限于资料，对晚清财政规模的估算，宜以第一种方法为主，兼以第二种方法进行考核、修正。

三、光绪三十四年财政规模的估算方法及其可操作性分析

当前学界对光绪三十四年财政规模的估算，仍停留在度支部汇总光绪三十四年22直省岁入岁出总数表的水平上，故至今没有出现一个令人信服的财政规模结论。由于光绪三十四年岁入岁出总数表内容庞杂、多有重复，统计范围又不完整，所以若想探讨该年的财政规模，就需要先弄清“总数表”所包罗的具体内容及其统计方法，然后再分析度支部汇总、统计中的各种缺陷，最后重新探讨晚清财政规模估算的方法及现有史料条件下的可操作性问题。

（一）清末清理财政的内容与统计方法

光绪三十四年年底度支部颁布了《清理财政办法六条》和《清理财政章程》，并派财政监理官驻扎各省厉行清理。虽然各省的财政尚未清理完毕，但度支部在宣统元年年底仍强令各省督抚提前将各该省光绪三十四年岁入岁出总数电咨至部。^[36]由于度支部宣统二年既要致力于编制宣统三年预算，又要审核宣统元年的财政报告册，故对光绪三十四年财政的稽核并没有真正进行，而且22省财政说明书至宣统二年秋才陆续到齐，在时间上亦无法进行细致的校核、修正。^[37]所以，光绪三十四年岁入岁出总数表仅是各省清理财政状况的简单汇总。现将清末调查各省岁入岁出款目，以及各省解款至京项目开列如表5、表6。

表5各省财政总岁入岁出调查表

表6各省关奉拨“解款”至京项目表

资料来源：《度支部通行各省遵照奏章按款调查、编造详细报告册及比较表文》，《清末民国财政史料辑刊》第1册，第179—200页。

此次财政清理的重点是各省的“外销”收支，“各省外销向不报部之款，均须详细调查列入册内，分别性质，以类相从，仍于各项下注明‘此款向归外销’，以清眉目”。^[38]故各省财政的统计标准为“是否报部”，统计内容包括传统的奏销收支与自筹自用的外销收支两部分。这在一定程度上取消了“常例收支”与“非常例收支”的界限，许多曾属非常例收入的项目（如田赋附加、盐斤加价、临时杂捐、民间报效等）、非常例支出的项目（赈灾经费、公共设施经费、各类局所经费、地方官业经费等）均被纳入正式的财政统计，以类相从，合并列出。这是一个“临时税”常例化、“非法税”合法化的过程。

这样，大部分长期隐匿不报的各省“外销”收支被纳入到国家财政核算的范围内，提升了财政统计的全面性、可靠性，从而使光绪三十四年的财政统计在真实性方面超过了此前的所有官方统计。^[39]清末财政的实际总收入按类别性质进行划分，参见表7。

表7清末全国实际财政总收入类别简表

说明：“各类杂捐”不仅包括为补充地方政府支出（如衙署经费、筹还摊派洋款赔款等）而设的捐税，还包括为兴办地方公共事业（如河工捐、积谷捐、育婴堂等）、新政事业（学堂捐、巡警捐、团练费、自治费等）而设的捐税。“官业收入”包括有官方参与的各类工矿、厂局、船局、铁路、电报等实业的营业利润。“以投资实业为名的捐税”是官方为筹款开办实业而征收的税收，如铁路捐。“擅增名目”是指对已有税目的同一货物擅自增征其他名目的税，如广东“鱼税之外有鱼厘、鱼饷”等等，参见《清末民国财政史料辑刊》第8册，第18—21页。

表7仅对清末各类财政收入按项目类别进行简单的综合，实际税赋征收要比此表复杂得多。其中，“法定正式收入”和少部分“法定附加收入”可归为各省报部的奏销收入，大部分“法定附加收入”和全部的“非法定附加收入”属于不报部的外销收入。^[40]而“弥补财政亏空收入”则是平衡政府财政缺口的关键力量，一般不纳入财政统计之中。许多“非法附加收入”为地方政府所默许，最后大部分“利归中饱”，且一些“非法附加收入”亦常转变为“合法附加收入”而公开敛财。表中所列各类项目并不是每年财政收入都有的，而且名目变换，更替较为频繁。

总体上看，清末实际的各类收入均可纳入表7中。但官方的财政统计范围却会明显小于表7，呈现出某种“不完整性”。如清末清理财政的结果就仅包括“法定正式收入”、大部分“合法附加收入”、少部分“非法附加收入”，而大部分“非法附加收入”与“弥补财政亏空收入”多未列出。由于当时统计方法的局限以及史料保存的问题，想完全弄清表7这四类性质的收入已无可能。故本文对清末财政规模估算问题的探讨，是在清理财政的官方统计范畴内来进行的。

（二）度支部在光绪三十四年财政统计上的问题与缺陷

除上述无可避免的“不完整性”外，度支部对光绪三十四年的财政统计，在统计内容、范围、方法上均存在着较大缺陷，概括如下：

1. 计量单位混乱。清代各省大多有各自使用的计量单位（如京平、湘平、广平、兰平等等），且各地流通的银两成色、铸币种类纷繁复杂，标准不一，相互之间的兑换、贸易非常不便。晚清官方的各类财政统计并未认真进行计量单位的统一换算，“光绪三十四年二十二直省岁入岁出总数表”在此方面就很不完备，表中的货币单位多达13种，混乱异常。正如时人看到该表后感慨道，“其首刿怵于吾心目者，则币制之错杂也。夫安有国库收支之表而有若银、若银元、若小银元、若钱、若羌钱、若金沙等种种名目出现于其上者乎。在地球各国中，恐更无第二国有此现象者矣。”^[41]因此，若不对各类货币进行统一换算，则根本无法对财政规模进行汇总、核算。

2. 区域统计范围不全。光绪三十四年财政统计只汇总了22省的状况，缺少京师、西藏、内蒙、外蒙、青海、川滇边务等地区。这些地区的社会生产能力有限，直接来源于本地区的岁入很少，而自身的岁出却相对较多。所以，中央在协调全国财政时，京师需要各省的“解款”，西藏等地区则需要中央的“部拨”款及部分省份的“协款”。若将这些地区剔出统计范围，无疑会使统计结果出现明显缺漏，从而降低全国财政规模估算的精确性。

3. 部分收支重复统计。主要表现在各省区“协款”、“解款”、“部拨款”的转移支付问题上。部分省份奉令将岁入中部分款项作为“协款”拨出，并在该省岁出项目中记上此款，而获得“协款”的部分省份又将此款划入该省的岁入项目，并以此款抵作部分岁出，故一份“协款”在全国岁入、岁出项目中都计算了两次，从而导致统计失真。同理，各省奉令将岁入中部分款项解京的“解款”，以及由度支部划入部分省份的“部拨”款，均会造成重复统计。

4. 数据呈报滞后，导致部分省份财政收支数额出现误差的问题。“光绪三十四年二十二直省岁入岁出总数表”是宣统元年十一月底各省在度支部强制要求下匆忙报部的。不少省份的收支统计还没有全部完成，即把不全面的财政收支数额报部。如四川省在宣统二年二月，将该省光绪三十四年的财政收支确数再次上报，“总计岁入共银一千五百五十二万六百四十两零，岁出共银一千五百一十六万七千八百三十六两零”，岁入岁出额均高于原来报部的数额。^[42]这种情况对估算光绪三十四年财政规模不得不产生消极影响。

由上可知，度支部关于光绪三十四年的财政统计存在着重大缺陷。若不尽量解决或削弱这些缺陷，则不可能得出一个令人信服的结论。

（三）估算光绪三十四年财政规模的方法及可操作性分析

由于上述问题的存在，需要重新探讨晚清财政规模的估算方法，做出必要的修正，并分析现有史料条件下重估光绪三十四年财政规模的可操作性。与前述缺陷相对应，需要做出如下有针对性的修正：

1. 在统一计量单位问题上，需要将各省的计量标准统一换算成中央标准。即，各地不同平色与名目的银两统一折算成“库平银”，制钱、银元、小银元等收支亦分别换算为“库平银”。换算标准则依据各省当地的度量衡单位、平色标准、银钱比价等指标进行换算。最后，将统一换算的各省财政收支数额进行汇总、制表（此时表中仍存在着重复统计等问题）。

现有的财政史料（财政说明书、地方志及报刊资料等）能够支持对光绪三十四年财政进行计量单位的统一换算。其中，各省财政说明书对各该省收支中不同货币的折算大多有着明确记载。如，黑龙江省的“中钱”，在当时6.4吊约合库平银1两，^[43]“羌钱”1元约合库平银0.79两，^[44]“金沙”1两约合库平银29.28两，^[45]等等。

2. 增补缺失地区的财政收支数额。光绪三十四年年底的《清理财政章程》规定：除各直省外，京师地区与边疆少数民族地区也要进行财政清理，并编造光绪三十四年财政说明书送部。^[46]宣统元年度支部下设清理财政处，在《清理财政处办事章程》中规定了管理全国各地清理财政的12个科，其中，京畿科“掌核办在京各衙门各旗营、顺天府属、直隶、热河、察哈尔等处出入款项之按年按季报告暨预算决算报告”，秦晋科“掌核办陕西、山西及库伦、绥远、归化、乌里雅苏台、科布多、阿尔泰等处之报告”，甘新科“掌核办甘肃、新疆及伊犁、塔尔巴哈台、西宁等处之报告”，梁益科“掌核办四川、云南、贵州及西藏等处之报告”。^[47]然而，由于种种原因，这些地区的财政报告并未在宣统元年年底报部，故没有出现在“光绪三十四年二十二直省岁入岁出总数表”中。缺失地区按大的区划来分，包括京师、西藏、内蒙、外蒙、青海、川滇边务等地区。

上述地区关于光绪三十四年的财政史料较为分散，尤其令人遗憾的是，均没有正式编制财政说明书，故只能通过其他的相关史料来估算。京师地区的财政收支范围主要包括顺天府和中央各部院。光绪三十四年的顺天府岁入岁出项目，有明确的史料记载，各类收支按表册记录得很详细。^[48]中央各部院是京师财政收支的主体，有关各部院光绪三十四年岁入岁出的统计资料保存得也较为完整。^[49]不过，各部院的大部分收入属于间接收入，由各省关解送供给。此外，度支部、邮传部、内务府、农工商部、法部、学部、步兵统领衙门等诸多部门拥有各自独立的直接收入，这部分独立财务应为京师财政统计的重点。^[50]由上可见，现存财政史料能够将光绪三十四年京师地区的财政收支状况复原。

在漏统计的西藏、内外蒙、青海、川滇边务等地区，清政府大多依据各少数民族的历史习俗进行治理，与内地的行省制度有着很大不同。在财政统计方面，主要由各区行政机构“将军”、“都统”、“办事大臣”、“参赞大臣”等，对辖区内的财赋税收、协拨款项、经费支出进行汇总奏报。虽然这些地区正式的财政统计报告非常少，但我们仍能通过零散的相关史料来进行估算，尤其是中国第一历史档案馆藏的涉及这些地区清末收支的奏销档案，以及这些地区呈送度支部试办宣统三年预算的财政报告册，直接有助于勾勒这些地区的财政收支规模。

由于距京遥远、交通不畅、统计滞后，这些地区在清末清理财政过程中进展缓慢。尽管度支部清理财政的决心很大，针对边疆地区的专项会议也屡有召开，^[51]但仍在派遣财政监理官、清查财政旧案与现行案、编制宣统三年预算等方面行动迟缓，相关的财政统计资料迟迟不能报部。在各省按《清理财政章程》与部定的“清理各省财政册报逾限处分”条例，^[52]陆续将光绪三十四年收支款目报告册、宣统元年按季报告册、宣统三年预算报告册等呈送至部时，这些边疆地区的相关报告却多无消息。^[53]直至宣统二年年底度支部综核修正全国宣统三年预算时，才仓促将预算报告册报部，西藏是最后呈交的。^[54]查阅当时的各类档案及相关报刊，未能找到这些地区关于光绪三十四年及宣统元年财政收支的正式报告册，而不少资料却显示，这些地区的财政清理任务实际上没有真正完成。^[55]这样，我们有理由推断，现存的《宣统三年预算表》及《度支部试办宣统三年预算案总表》中所载这些边疆地区完整而详细的财政收支资料，^[56]即是这些地区清理光绪三十四年及宣统元年财政的最终成果。《清理财政章程》的目标很明确，“清理财政以截清旧案、编订新章、调查出入确数，为全国预算、决算之预备”。^[57]度支部在所拟定的“试办宣统三年预算比较表式”中，明确规定“应以前三年收支实数为标准，酌估预算数目”。^[58]根据度支部如此的设计，也可以从侧面说明，这些边疆地区的宣统三年预算即包含着其清理光绪三十四年财政的成果，很大程度上能够弥补相关数据的缺漏。

除此之外，这些边疆地区向中央呈送的众多档案文件中，亦有涉及光绪三十四年财政收支的零散奏报，或涉某岁入岁出款目，或涉部拨款及协款，或涉宣统三年预算收支项目的历史沿革，正好可与《宣统三年预算表》中的该地区收支进行校核、修正，当二者不一致时，以档案数据为准。下面对这些边疆地区的相关档案史料按辖区进行简述。（1）西藏。西藏的地方税赋均由达赖喇嘛商上、班禅额尔德尼商上管理，驻藏大臣有稽查之责，但不能侵挪、占用，中央政府负担驻藏大臣及官员兵丁的各类公私费用，并按期发给达赖、班禅多种财政补贴。^[59]故西藏的财政清理并未包括其地方税赋，驻藏大臣的日常财务奏报与呈部的宣统三年预算册，也只涉及中央拨款、地方协款与各类公务支出。^[60]（2）内蒙古与外蒙古。清末，内蒙古地区的政府行政部门有热河都统、察哈尔都统、绥远城将军、归化城副都统等，外蒙古地区有库伦办事大臣、乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、塔尔巴哈台参赞大臣、阿尔泰办事大臣、伊犁将军等。^[61]这些部门均直辖于中央，基本覆盖了内外蒙古绝大部分盟旗，通过部拨款、协款及本地税赋来维持财政运行，并按定例向中央呈报辖区内的政治经济事务，但大多不会直接插手各旗内部的具体事项。故清末清理财政不涉及各盟旗民向旗主纳赋的内容。内外蒙古向中央的日常财务奏报及其呈部的宣统三年预算册，均较西藏丰富，财政统计范围也更为全面。^[62]（3）青海。青海地区的财政主要由西宁办事大臣管理，收支项目较为简单。收入方面，除向青海各部征收少量“贡马价银”等税项外，基本以中央及外省的协拨款为主，支出则以各级俸饷、各部王公封赏、地方公务开支为主。现存有涉及青海地区光绪三十四年财政收支的部分档案，结合其宣统三年预算，能够估算出该区的财政规模。^[63]（4）川滇边务。清政府为巩固对藏川滇交界地区的管理，于光绪三十二年划定“川滇边务”，设川滇边务大臣专属经营，负责“居中擘画，将一切开垦、防练事宜切实筹办”。^[64]该区收入以部拨款、协款为主，本地田赋、杂税次之，支出则以军务、工程、行政费用为主，相关档案资料较为丰富。^[65]

3. 剔除重复统计。主要剔除各省区岁入岁出项目中接收的各类“解款”、“协款”、“部拨款”。因22直省各自的财政盈亏程度不同，所负担的解款、协款种类及数额也有较大差异，且不少省份既在岁入中接收部拨款、协款，又在岁出中拨出解款和协款。所以，22直省与漏统计地区之间的财政转移，和22直省内部之间的财政转移，应予以区分。清末全国财政转移支付的大体情况，参见表8。

表8清末全国财政统转移支付结构简表

说明：带“（）”的，为应剔除的项目。

若能将上述重复统计之处剔除，便可获得各省区财政“自产、自销”的原貌，进而为考证光绪三十四年财政收支的实际数额作准备。

关于该年财政转移支付的史料，主要保存在各省财政说明书、中央各部院收支报告册以及各省奏销报部的零散档案内，其中以财政说明书的相关统计最为丰富。不过，鉴于各省财政说明书的质量参差不齐，需要根据现存史料的优劣程度，用不同的方法将重复数据剔除。现将该问题分为三类：一、财政说明书中记录解款、协款、部拨款等项目较为明确的省份，如吉林、黑龙江、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、浙江、江西、湖南、广东、广西、云南等。通过整理数据，可以较清晰地复原这些省份的解款、协款、部拨款情况，但需要注意财政转移支付中的“额拨与实拨”问题及协拨银两的平色问题。“额拨与实拨”是困扰晚清政府的一个老问题，随着财政支绌频现，各省按例解送的“解款”、“协款”经常不足定额，以致中央下发的“部拨款”亦经常短额，这种情况在试办宣统三年预算中仍不时存在。^[66]上述省份在清理财政中对该问题的处理较为细致，大部分财政说明书以记录“实额”为主（不少省份还将“定额”与“实额”列表对照），这便于各省之间相互比对、校核。若出现拨、收数额不一致时，应以接收方记载的实收额为准。关于银两平色问题，则要注意拨出与接收过程中的平色差异，应按当地标准统一换算为库平银。二、财政说明书中记录解款、协款、部拨款出现明显缺漏的省份，如江苏、奉天、湖北、贵州等省，或协拨款目不全，或有款目而无数额，^[67]而直隶、安徽、福建、四川等省则根本没有相关记录。针对这种情况，需要多种途径增补数据。首先，应查找这些省份关于光绪三十四年协拨款奏销的相关档案史料，与之进行核对、补充。^[68]同时，可通过与这些省份有协拨关系的其他省份的财政说明书，来倒推所缺漏的款目数额。若仍无法增补，则按该省其后几年中的协拨款平均值（以宣统元年及宣统三年、四年预算中的数额均值为凭）来进行插补。^[69]三、没有编纂财政说明书的区域，如漏统的京师、边疆地区等，因其岁入岁出并未列入“光绪三十四年二十二直省岁入岁出总数表”，故这些区域的财政只需统计直接收入与实际支出即可，而其史料中的协拨款项则可以用来与各省比对、查核。此外，需要特别强调的是，无论各省区所统计的各类协拨款项是额拨还是实拨，均应按表8所示从收支总额中全部剔除，从而呈现各省区“自产、自销”的财政规模。

限于本文的结构与篇幅，无法将光绪三十四年各省区间的财政转移支付情况一一考证、论述。现谨以清末影响较大的“协甘新饷”为例，对该问题作一简要说明。^[70]甘肃光绪三十四年实际接收各省关“协甘新饷”库平银349.8万两（定额为440万两），涉及江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、河南、山西等省。^[71]其中，河南、江西、湖南财政说明书所载“协甘新饷”支出项，与甘肃的相应实收额一致。^[72]而山西财政说明书所载（46.005 73万两）较甘肃所载（实收45万两）为多，^[73]江苏所载（19万两）与甘肃所载（实收13万两）差距较大，^[74]故均应以甘肃实收额为准。四川的财政说明书对此记载有缺漏，通过查核奏销档案，可以证明四川该年的“协甘新饷”与甘肃所载实收额相一致。^[75]无相关记载的湖北、安徽，则可以通过甘肃省的记载来倒推，光绪三十四年湖北实拨“协甘新饷”20万两，安徽实拨19万两。^[76]此外，还应注意收、拨过程中的银两平色，甘肃说明书对此有明确记载，“其划分章程系以库平收入，湘平划分”。^[77]这样，以“协甘新饷”为线索能够将相关省份的部分协拨款项修正、复原，进而从收支总额中将其剔除。

4. 因数据报部滞后而导致财政收支数额出现误差的省份，则依据后来报部的数据来进行增补。此项主要针对进行光绪三十四年财政收支补报的省份，如四川^[78]、甘肃^[79]、新疆^[80]等省，应将各该省复核、修正后的数据替换原来的报部数据，以提高估算精度。

此外，宣统元年的财政统计方法较光绪三十四年改善不少。清理财政开始后，度支部一直在努力改进统计方法。

转饬清理财政局将宣统元年出入总数，按照预算册式分类分款造册送部。兹据各省先后册报到部，臣等复加查核细数，虽有参差，大致均尚符合，间或原报舛错，均经驳查更正，其有银钱不一、平色不齐亦均折合库平，俾昭画一。至各省互协之款，本系重复收支，自应彼此相抵，一律删除。惟部拨及解部各款仍行照列，盖以本年所查为各省出入总数，既不能将部库收支羼入其内，自未便以各省承受部拨及解交部库之款概予删除，应俟明年汇查全国确数再行查明剔除。^[81]

从奏文中可以看出，宣统元年的统计至少解决了“统一折合库平银”、“剔除协款”等问题，且已意识到“剔除解款、部拨款”的重要性。不过，直到试办宣统三、四年全国预算时，才真正解决了剔除重复统计及增补漏统地区的问题。^[82]虽然这两次预算最终都没有真正施行，更无相应的正式决算，不能代表实际的财政收支，但却是与光绪三十四年岁入岁出调查同在清理财政的大背景下展开的，具有内在的一致性。故充分吸收这些宣统朝的统计成果，相当程度上能对光绪三十四年的财政统计进行补充与检验。

最后，还应关注清末财政规模迅速膨胀的问题。清理财政开始后，各省的财政收支总额均较前出现了大幅增长，汇总后的全国财政规模呈迅速膨胀的态势。^[83]虽然这些财政统计存在明显缺漏，但财政规模的逐年剧增却是显而易见的。如何解释清末最后几年间这种不合常规的财政规模增长，成为一个重要却棘手的问题。笔者认为可以从三方面来进行探讨：一、新设行省的财政收支空间短期内得到释放、扩张。光绪三十三年东北三省正式跨入了行省行列，这极大地推动了该区的财政扩张。光绪三十四年三省总岁入约2 245万两，岁出2 365万两，宣统元年则增至岁入3 154万两，岁出3 071万两了，收支规模扩张了近千万两。^[84]其中，以黑龙江最为典型，改为行省之前，黑龙江“一省岁入不到五十万两”，光绪三十四年增为178万两，宣统元年骤增至438万两，宣统三年预算则达540万两。^[85]二、宣统朝的新政及宪政经费较前出现大幅增长,各省为此奔波筹款，财政收支明显扩张。如湖北“宪政年成愈进愈密，宪政用费愈久愈繁，查宣统二年应办之省城及商埠、各级审判厅、城镇乡地方自治、推广学塾、完备巡警，均需巨款”。^[86]而四川、广东尤以编练陆军增饷浩繁，不堪重负，“川省财政早已入不敷出，上年（宣统元年）奉文筹办陆军，限三年编足两镇……臣到任，屡思竭力筹款，赶紧编练，以期勉强成立……查核预算宣统三年应支各款，以陆军为大宗，几占全省岁出三分之一”，故“援照广东减练成案，请将其余一镇暂从缓办”。^[87]四川、广东光绪三十四年岁入分别为1 532万两、2 340万两，至宣统元年则分别增为2 438万两、3 740万两，^[88]仅二省增额即超过2 300万两，可见其增幅之大、耗饷之巨。三、统计技术上的问题。清理财政及试办预算过程中，清政府的统计技术不断进步，最初头绪纷繁，多有漏计漏报，后逐步裁旧设新，统一了财政机关。光绪三十四年财政数据为各省按年统核报部，宣统元年、二年财政则为各省按季册报、由部统核。^[89]虽然统计结果仍有不足，但从时效性、完整性上看，愈往后的统计愈全面。前文光绪三十四年收支因迟报漏报而出现数额偏小的问题，便是例证。此外，需要特别强调的是，尽管学界对宣统元年各省岁入岁出总额超过2.6亿两没有多少异议，但宣统元年财政收支的数据结构及其来源却存在着明显的矛盾。^[90]所以，今后的研究中亦需根据切实的档案资料对宣统元年财政收支进行深入校核。

 

综上可知，对晚清财政规模重新进行估算与修正，是非常必要的。其实，广为学界征引的《石渠余纪》、《光绪会计表》、《光绪会计录》、《中国度支考》等涉及道光朝、光绪朝财政的统计资料亦存在着与光绪三十四年类似的缺陷，只是因为相关的财政史料远没有光绪三十四年丰富，无法进行全面的系统修正。而在现有史料条件下，较可靠地重新估算光绪三十四年财政规模具有比较高的可操作性，在统计方法上亦能对晚清财政史的研究有所推进。

（责任编辑：高超群）

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