1949—1978年的国家投资和新增资本
——《中国国家资本的历史分析》第三编第七章第三节
第三节 1949—1978年的国家投资和新增资本
1949年至1978年改革开放前，我国经济发展的总体目标是工业化和社会主义。因此，1949年3月中国共产党的七届二中全会和1949年第一届全国政治协商会议都确定了优先发展国营企业的基本政策。1956年社会主义改造基本完成后，我国的所有制结构基本上是国营经济和集体经济两个部分，而金融、重工业、外贸、现代交通等重要行业都基本上由国营企业经营。而国家用于工业化的积累（各种资源）也主要是通过投向国营经济来实现的。
一、政府投资体制的形成
中华人民共和国建立以后，在资金短缺与百废待兴的矛盾面前，在优先发展国营经济的基本方针下，如何从体制上保障用好政府的投资，遂成为中华人民共和国经济体制建设的重要内容。中华人民共和国成立以前，各根据地的经济建设，是分散进行的，没有统一的管理。中华人民共和国成立之初，政府的基本建设投资，也是归各部门、各地区分散管理的。
1950年3月统一财经以后，由于地方政府的大部分财权和大型国营企业的折旧、利润都收归中央政府，为了有效安排政府的基本建设投资，就需要建立一套分配和管理投资的体制和办法。1951年3月和1952年1月，中财委先后制定颁布了《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，从分配投资和建设项目的管理等方面，建立了初步的管理体制。
（一）投资分配体制
中华人民共和国建立以后，在政府投资的分配方面，逐步形成了如下体制：
1、由中财委根据中央人民政府的国家年度财政预算和统筹考虑，自上而下地把中央政府的投资额分配给中央各部，并确定各部的基本建设控制数字，然后由各部确定所属建设单位的基本建设控制数字。
2、各建设单位按照系统自下而上地编报年度基本建设工作计划。
3、由中财委开始自上而下地批准各部的基本建设工作计划，各部再批准所属建设单位的基本建设工作计划。
至于地方政府的投资（来源于地方政府组织的财政收入），则基本由地方政府自行安排和管理，较大项目则需上报中央有关部门备案。
这种“两上一下”的投资管理体制，即自上而下地分配政府投资，适应了在中华人民共和国成立初期政府资金极为短缺和投资需求较大的矛盾下，必须集中有效使用资金的要求。同时，由于当时投资额不大、投资较为集中，中央政府也管得过来。但是也必须指出，这种自上而下靠行政方法分配投资的体制，特别是资金统由财政分配，无偿拨款，结果形成一种企业吃国家的“大锅饭”、施工企业吃建设项目的“大锅饭”的关系。在这种体制下，政府投资分配部门虽然负责投资决策，但是并不承担投资的风险，而建设项目（即未来的企业）虽然花钱也不承担决策失误的投资责任。这就使得部门、地方、企业都来争投资、上项目、增加生产能力，追求所谓的“别人有的我们也要有，别人没有的我们也要有”，很少关心机会成本和投资效益，于是形成“投资饥渴症”和“钓鱼工程”。由于下面争投资，因此向上反馈的信息就会失真，这不仅使中央主管部门获得真实信息的成本大大增加，也容易导致投资决策的失误。最后，等到银行和财政部门发现了投资上的问题或投产后效益太低甚至亏损时，已经是生米做成熟饭，悔之晚矣。
为了抑制投资饥渴和个部门、各地方争投资，1953年以后，中央逐步将绝大部分投资决策权和基本建设的拨款掌握在自己手中，主要采取行政手段，自上而下、按行政管理系统(部门归口)分配投资，部门、地区对所属建设单位只能按中央戴帽下达的拨款指标转手分配，无权自行调剂资金；而企业和建设单位只是实现国家投资的基层单位。由于中央负有投资决策和综合平衡的责任，权力和责任是统一的，除非特殊情况下（如受政治因素干扰），在投资决策上一般是可以抑制投资饥渴和不负责态度的。
（二）基本建设项目管理体制
在基本建设项目的管理方面，建立了分类管理体制。即按投资规模的大小，将建设项目划分为限额以上项目和限额以下项目。凡一个建设单位，不论其为新建、改建或恢复，它的全部投资额大于限额者，即为限额以上的建设单位；小于限额者，即为限额以下的建设单位。限额的规定，按照不同产业和部门制定不同的标准。以工业为例：钢铁工业、汽车制造工业、拖拉机制造工业、船舶制造工业、机车车辆制造工业的投资限额为1000万元；有色金属工业、化学工业、水泥工业的投资限额为600万元；电站、输电线路和变电所、煤炭采掘工业、石油开采工业、石油加工工业、除交通机械以外的机器制造工业、汽车和船舶的修配工业、纺织（包括印染）工业的投资限额为500万元；橡胶工业、造纸工业、制糖工业、卷烟工业、医药工业的投资限额为400万元；陶瓷工业、除制糖以外的食品工业、其他各项轻工业的投资限额为300万元。同时，又将基本建设项目分为甲乙丙丁四类，投资额在1000万元以上的项目为甲类，其计划任务书（后称设计任务书）必须由政务院批准；投资额在1000万元以下的限额以上项目为乙类，计划任务书由中央主管部门提出审核意见后报经中财委或政务院批准；投资额在限额以下20万元以上的项目为丙类，其计划任务书由中央主管部或大行政区指定的机关批准；投资额在20万元以下的项目为丁类，其计划任务书由省里批准，报中央有关部门备案。
1952年以前，由于中财委只在计划局下设立了一个基建处来主管全国基本建设、城市建设和地质工作，力量十分薄弱因此当时中财委只负责颁发年度基本建设控制数字，管理156项建设工程和对一些有关国民经济命脉重大项目进行决策，而按规定应由中央行使决策权的大批限额以上项目，则由中央局和大区人民政府代行。1952年底大区政府改为行政委员会后，大批干部上调中央充实各主管部门，并成立了国家计划委员会，才陆续把项目决策权集中上来。到1954年6月大区撤销，中央成立国家建设委员会，才把全部限额以上项目决策权和设计批准权集中到中央。
这种按投资额大小进行分级管理的办法，在当时政府财力有限、投资额不大的情况下，将大部分投资集中于中央政府，避免了投资过于分散，保证了财力物力的集中使用。例如“一五”计划规定，全国限额以上基本建设单位为1600个（其中工业694个，农林水利252个，运输邮电220个，文教卫生156个，城市公用事业118个，其他160个）；限额以下单位6000多个（其中工业约2300个）。再从工业来看，在694个限额以上建设单位中，属于中央各部的为612个；在2 300个左右的限额以下建设单位中，属于中央各部的约900个。
（三）开展基本建设的程序
在基本建设工作程序方面，按照常规来说，应该遵循可行性研究、勘察设计、施工、验收五个循序渐进的阶段。但是在中华人民共和国成立初期，由于不少干部缺乏经验和急于求成，一些工程并没有按照上述程序进行，造成浪费和返工。为了杜绝上述现象，使基本建设工作尽快走上正轨，从1950年底开始，中央政府着手加强制度建设。1950年12月，政务院在《关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》中强调一切投资都必须有经过政府批准的审慎的设计施工计划。1951年3月，中财委颁发《基本建设工作程序暂行办法》，将基本建设工作的全部过程划分为：计划的拟定及核准，设计工作，施工与拨款，报告与检查，工程决算与验收五个阶段，首次提出了先勘察、后设计，先设计、后施工的基本建设工作程序。1951年6月16日，《人民日报》还专门发表题为《没有工程设计就不可能施工》的社论。1952年1月9日，中财委经过补充修订，正式颁发《基本建设工作暂行办法》，使基本建设工作在程序方面有了制度约束。
（四）基本建设资金的监督管理
在基本建设资金监督管理方面，设立了专业银行（交通银行）来专管政府的投资。1950年以前，政府的基本建设投资拨款，是由财政部门拨给其他部门自行分配其所属基本建设单位使用，往往造成资金被挪用或损失浪费。根据苏联经验，1951年2月，中国人民银行指定交通银行兼办国家财政对基本建设投资的拨款，从此确定了国家投资拨款由专业银行管理的体制。但是由于许多部门和地区唯恐多了一个“婆婆”会影响工程用款，执行中阻力很大，因此开始只接办了10个部门、两个大区和20个省、市的拨款。从1952开始，交通银行做了大量工作，一个部门一个大区的接办，到1953年中央贸易部的基本建设拨款交由交通银行办理后，才全部接办了中央各部的投资拨款。1954年又接办了全部地方级拨款；1956年接办了军工、尖端工业拨款，最终实现了投资管理监督权的集中。
二、国民经济恢复时期的政府投资
中华人民共和国建立以后，根据《共同纲领》关于优先发展国营经济的规定和中国共产党借鉴苏联的经验，以及控制经济运行的需要，无论是中央政府还是地方政府，都将积极发展国营经济放在重要的位置。在这个阶段，由于国民经济正处于恢复过程中，国家的财力还非常有限，因此在1950年3月“统一财经”后，有限的投资基本上都集中在中央手中。
从投资对象来看，政府的投资可以大致分为两个部分：一是投资于金融和贸易企业，扩大这些国有银行和贸易企业的资本，增大其规模和控制能力。在恢复时期，国家在迅速扩大中国人民银行规模和机构的同时，还通过金融业的社会主义改造，实现了金融业的全行业公私合营。
在贸易方面，这个时期，国营贸易企业迅速发展，一方面成立了一批对外贸易公司，控制了进出口贸易，另一方面则成立和大大扩充国营商业企业。控制了市场和主要商品的供销。
国家投资的第二部分，是以工业和水利为主的基本建设。1950年基本建设投资拨款10.4亿元，1951年拨款18.8亿元，1952年拨款37.1亿元，三年用于基本建设投资的总额为66.33亿元，约占同期财政收入的17.7%。如果加上地方政府的自筹资金，三年共完成投资78.4亿元，按照当时的比价，仅预算内的基本建设拨款相当于黄金4693万两、银元33.1亿元。[1]超过了国民党政府在抗战前10年的基本建设投资。这些投资的主要方向有以下三个：
一是兴修水利。修建了荆江分洪工程。
二是恢复交通运输。1952年铁路投资占整个基本建设投资的11.6%。在恢复时期的3年里，国家在对原有的铁路修复的基础上，又投资新建了来睦、成渝、天兰铁路，使全国铁路的通车里程达到了24518公里，接近解放前的最高水平。公路、航运、民用航空也得到了恢复发展。公路通车里程达到126675公里，超过解放前最高水平；内河通航里程达到95025公里。民航航线达到13123公里，还开辟了经过蒙古乌兰巴托到苏联莫斯科的国际航线，建立中苏合营的航空公司。
三是对工业进行恢复性建设。在工业投资中，除了恢复性的投资外，新建项目的投资则是以重工业为投资重点，例如1952年的基本建设投资中，工业投资占38.8%，其中重工业占29.5%，轻工业占9.3%。因为当时的重工业也确实是经济发展的瓶颈，并且直接关系到国防能力的建设。这个时期的重工业投资，由于是带有明显的恢复性建设特点，所以投资都比较注重利用原有厂房和设备，建设项目也是以恢复、改造为主，新建为辅，注意发挥老工业基地的作用。例如1952年全国基本建设投资中，东北地区占24.8%。在轻工业方面，由于许多行业产能过剩，国家的投资主要是为了改善地区布局，以减少企业与原料、销售地之间的往返运输。在恢复时期的3年里，国家共向纺织工业投资3.5亿元，主要建设了咸阳、邯郸、武汉三地的3个新纺织厂，改变了旧中国遗留下来的纺织业过于集中在沿海上海、青岛、天津等地畸形分布，同时还新建了沈阳、郑州纺织机械厂以及哈尔滨亚麻纺织厂。另外，新疆、湖南、浙江等省、自治区也安排了一批棉纺和麻纺项目。
从政府投资的效益看，这三年的基本建设效益还是很好的：三年内国家预算内基本建设投资拨款86.21亿元，新增固定资产59亿元，固定资产交付使用率为75.3%；投资效果系数平均达到2.9，即每元固定资产投资可增加国民收入2.9元。[2]
三、“一五”计划时期的政府投资
到1952年底，我国就基本上完成了国民经济恢复的任务，因此，从1953年起我国转入大规模经济建设，开始实施第一个发展国民经济五年计划。这个时期的政府投资主要集中在中央政府手中。从“一五”计划执行的结果看，政府的基本建设投资完成588.5亿元，年均完成投资都超过三年恢复时期所完成投资的总和，其中国家预算内投资31.2亿元，占基本建设投资的90.3%。属于中央政府直接管理项目的投资占82%，地方政府占18%。“一五”期间，国家财政收入总计1354.9亿元，而预算内的基本建设投资则占了39.2%，这在当时工业化水平低、剩余少的条件下是比较高的。
这个时期的政府投资，在工业方面，主要是贯彻优先快速发展重工业方面。在重工业内部，又以机械制造特别是国防工业带动整个工业的发展，从项目来看，则是以苏联援建的156个重点项目为核心。
“156项”工业建设工程，是指1950年到1955年期间，苏联答应帮助中国建设的一批工业项目。“一五”计划明确规定整个工业化建设将以“156项”为核心展开。虽然后来人们一般都将其归为“一五”计划时期的建设项目，但是实际上它是整个50年代中国大陆工业化进程的标志，它起于国民经济恢复时期，贯串于第一个五年计划和第二个五年计划。
苏联援助建设的项目，是经过多次研究商谈，陆续确定下来的。国民经济恢复时期的1950年确定了50项；1953年商定增加91项；1954年商定增加15项，总数达到156项，被列入“一五”计划；1955年又商定增加16项；后来又口头商定再增加2项。五次商谈共确定174项，经过反复核查调整后，有的项目取消，有的项目推迟建设，有的项目合并，有的项目一分为几，有的项目不列入限额以上项目，最后确定为154项。由于“一五计划”公布156项在先，所以仍称“156项工程”。这“156项工程”，实际施工的为150项，其中在“一五”计划期间开工的有146项。
由于“156项”工业建设的特点是从国防工业、机械工业、电子工业、化学工业、能源工业等方面比较先进技术的引进，大部分填补了我国工业的空白或提高了技术水平，因此习惯上将50年代156项为核心的工业建设，称之为工业化奠基之役，以“156项”为中心的工业建设，不仅填补了大量工业空白，奠定了基础工业发展的基础；而且也改善了地区分布的不平衡状况，加快了中西部地区的工业化。
从“156项”（实际为150项）的产业结构来看，当时主要出于以下三种考虑：一是针对朝鲜战争爆发后的国际形势和中国国防工业极端薄弱的情况，将国家安全放在紧迫的地位加以考虑；二是根据旧中国重工业基础非常薄弱，已经成为工业化中的瓶颈部门；三是既考虑到利用原来的工业基础，又考虑到备战和改善过去地区布局不平衡。因此156项主要分为五个部分：（1）国防工业共44项。（2）冶金工业共20项。（3）能源工业52项。（4）机械工业24项。（5）化学工业和轻工业共10项。[3]
从“156项”的地区布局来看，特别是能源工业和机械工业的分布，比较均衡，照顾到内地的发展。旧中国留下的不多工业设施，70%左右集中在沿海地区，内地的少量工业，也主要是集中在几个大城市，工业布局极不平衡。“156项”则尽可能地改善这种工业布局不合理的状况，主要配置在东北地区、中部地区和西部地区。在实际建设的150个项目中，国防工业的44个项目大部分都放在了内地，布置在中部和西部地区35个，其中21个安排在四川和陕西两个省；106个民用工业项目，布置在东北地区50个，中部地区32个。在从电力工业的布局来看，除东北地区布置7个外，遍及北京、河北、山西、陕西、内蒙古、甘肃、河南、湖北、湖南、四川、云南、新疆。都是过去电力工业比较落后的地区。据当时担任中财委副主任的薄一波回忆，新建工业在地区上作这样的布置，是费了心思的。“当时，着重考虑了以下几个因素：（1）就资源。钢铁厂、有色金属冶炼厂、化工企业，主要摆在矿产资源丰富或能源供应充足的地区；机械加工企业，要摆在原材料生产基地的附近。……（2）有利于经济落后地区改变面貌。……（3）军事上的需要。”[4]
从行业来看，冶金工业完成投资46.61亿元，新增固定资产38.13亿元；化学工业完成投资13.61亿元，新增固定资产8.75亿元；机器制造工业完成投资38.47亿元，新增固定资产30.25亿元；煤炭工业完成投资35.55亿元，开工建设的新矿井共194处，设计生产能力7537万吨；建材工业则主要新建了山西大同、甘肃永登、新疆乌鲁木齐、云南昆明、四川江油、河南洛阳6个水泥厂，湖南株州和河南洛阳两个平板玻璃厂。纺织工业国家安排投资15.56亿元，实际完成投资17.05亿元，共新建扩建棉纺织厂68个（制基本建设投资在500万元以上的）、印染厂6个，毛纺织厂3个，麻纺织厂7个、丝绸厂4个，化纤厂4个，纺织机械厂1个。
在交通运输方面，新建铁路33条，恢复铁路3条，新建、修复铁路干线、复线、支线和企业专用线约1万公里，宝成、鹰厦铁路建成通车。1957年武汉长江大桥的建成，使得北京至广州铁路全线贯通。民用航空在此期间也获得迅速发展。到1957年底，航空运输线路达到2.64万公里，比1952年增长101.5%，飞机数量也由中华人民共和国成立初期的29架增加到118架。
可以说，在“一五”时期，通过国家投资和资本主义工商业的改造，国营经济已经成为国家工业化的主体。
从投资效益看，“一五”时期是很好的。呈现出三个特点。一是固定资产交付使用率高。这个时期全民所有制单位基本建设投资588.5亿元，而五年内因基本建设投资新增固定资产492.2亿元，固定资产交付使用率达到83.6%。二是建设周期短，投产率高。“一五”时期工业建设项目有一万多个，其中限额以上大中型项目921个。五年内全部建成投产的大中型项目595个，大中型项目平均每年投产率为15.5%，按此计算，平均建设周期为6。44年。三是重点建设项目投资效益好。“一五”计划时期的政府投资重点是苏联援助的156项工程。156项工程设计总投资为202.7亿元（执行中调整为150项，187.8亿元），实际完成投资196.3亿元。到1957年有146项已经开工建设，其中68项已经建成或部分建成投产，按实际工期计算，156项工程平均建设工期为3.6年。四是投资效果系数高。“一五”时期，全民所有制单位固定资产投资为511.58亿元，新增国民收入319亿元，投资效果系数为0.52，这与同期发达国家相比，也是高的：1956-1978年间，美国为0.41，日本为0.45，西德为0.49，英国为0.44，苏联为0.25。[5]
四、“大跃进”和国民经济调整时期的政府投资
1956年以后，毛泽东鉴于苏联经济体制管的过死，地方和企业缺乏自主权的弊病。从1958年开始了以中央政府权力下放和追求经济建设高指标的“大跃进”。在1958至1960年的“大跃进”期间，国家基本建设投资共完成1007亿元，比“一五”时期5年完成的基本建设投资总额还多80%。在“大跃进”狂热的气氛下，大批项目仓促上马。施工的大中项目，1958年为1587个，比1957年增加了595个；1959年为1361个；1960年进一步增加到1815个。县以上兴建的小型项目，1959年建成的就有5万个，1960年施工的达7万个。县以下的小型项目更是无控制地兴建。计划外项目也大量增加，1960年全国施工的计划外大中型项目就有380个，占施工项目总数的20%多；小型项目更多，占的比重更大。[6]
在钢铁产量高指标压力下,投资兴建的“小、土、群”和“小、洋、群”的高炉和轧机,并没有形成真正的生产力。例如鞍钢在樱桃园、弓长岭矿区建了一批100立方米的小高炉，在灵山建了一座小型转炉炼钢厂。在太钢、武钢、包钢等大企业里仓促搞起来的“小洋群”，耗费了大量的资金、设备、材料，也分散了领导精力。突击一时，曾增产了一些不合格的钢铁，但最后不得不拆掉或改作他用。广大群众热火朝天建立的大批“小土炉”的生产情况却不容乐观。有的小高炉能够流出铁水，有的流不出来，有的流出来的是高硫铁，不能炼成好钢，很多小高炉的铁成本很高，最高到600元一吨，超过大高炉铁的成本4—5倍。[7]
三年“大跃进”不但没有带来经济持续健康增长,反而导致了国民经济的严重困难。从1961年起，政府不得不对国民经济进行调整。即当时所说的“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。在此期间，一方面将投资权力上收到中央政府，另一方面就是大力压缩基本建设投资。1961年，经过连续四次大幅度调整，固定资产投资比1960年减少62.54%，1962年又比1961年减少了44.07%，实际完成固定资产投资额87.28亿元。由于1961—1963年大幅度压缩投资，3年的投资规模平均每年为120亿元，只及1960年416.58亿元的28.8%。到1963年底国民经济情况实现了根本性好转，因此1964年和1965年的政府固定资产投资又有所回升，分别为165.89亿元和216.9亿元，分别比上年增长42.2%和30.7%。
在“大跃进”期间，国营企业的数量迅速扩张。1961年进入调整时期以后，一方面政府“关、停、并、转”了一批物资消耗大、生产成本高、产品质量差、经过整顿仍然亏损的企业或者无力继续投资的在建项目，另一方面则将部分原来由集体企业“升级、过渡”的国营企业恢复为原来的集体性质。因此，国营企业的数量大大减少。以工业企业为例，1959年全国工业企业有31.8万个，到1961年底则减少到19.7万个，到1965年底又减少到15.8万个。但是国有工业企业的资产原值却有了大幅度增加。到1965年底，全民所有制工业企业的的固定资产原值达到1040亿元，比1957年增长了两倍。就工业生产能力看，1965年比1957年有较大幅度的提高：其中原油开采增长6.5倍，原煤开采增长74%，炼铁增长69%，炼钢增长1倍，发电设备装机容量增长2.25倍，水泥增长1。38倍，硫酸增长近3倍，棉纺锭增长29%，机制纸及纸版增长57.9%，机制糖增长84%，缝纫机增长3.2倍，自行车增长1倍。从工业机械装备水平看，全国工业企业机床拥有量增长1。4倍，锻压设备拥有量增长1.1倍。[8]
就投资效益看，这个时期由于经济的大起大落，剧烈波动，投资效益也淹没在其中，但总的趋势是下降和回升。“二五”时期，全民所有制单位基本建设固定资产交付使用率为71.5%，比“一五”时期下降近8个百分点。基本建设大中型项目的建成投产率平均每年为8.1%，比“一五”时期的15.5%严重下降。按此计算，“二五”时期大中型项目的平均建设周期为12.4年，比“一五”时期的6.5年拉长了近一倍。再从固定资产投资效果系数看，也是急剧下降的。“二五”时期全民所有制单位固定资产投资合计为1307亿元，比“一五”时期增长1.14倍，但是国民收入五年合计仅增长16亿元，投资效果系数仅0.01，即没百元固定资产投资仅增加国民收入1.23元。在1963至1965年的继续调整时期，投资效益开始明显回升。固定资产交付使用率从“二五”时期的71.5%回升到1963-1965年的87.2%（1965年达到93.6%，成为1978年以前的最高历史记录）。投资效果系数也明显回升，1963-1965年全民所有制单位合计固定资产投资为499。45亿元，增加国民收入463亿元，投资效果系数为0.93。这与国民经济恢复时期投资效果系数很高一样，带有经济恢复的性质。
五、“文革”时期的政府投资和“三线建设”
国民经济经过1963至1965年的继续调整，从1966年开始，进入实施第三个五年计划时期，也是在同一年，爆发了长达10年的“文革”动乱。在此期间，就政府投资和国营企业的发展来说，呈现出以“备战”为中心的加快重工业和内地工业发展的特点。由于对未来战争爆发的可能性估计过于严重，这个时期不仅继续优先和加快重工业和国防工业建设，而且在政府投资的区域分布上，也向内地，特别是西南地区倾斜，形成了“三线建设”热潮。
1963年8-9月间，毛泽东在修改《关于发展工业》初稿时就加写到：“我国从19世纪40年代起，到20世纪40年代中期，共计105年时间，全世界几乎一切大中小帝国主义国家都侵略过我国，都打过我们，除了最后一次，即抗日战争，由子国内外各种原因以日本帝国主义投降告终以外，没有一次战争不是以我国失败、签订丧权辱国条约而告终。其原因：一是社会制度腐败，二是经济技术落后。现在，我国社会制度变了，第一个原因基本解决了；但还没有彻底解决，社会还存在着阶级斗争。第二个原因也开始有了一些改变，但要彻底改变，至少还需要几十年时间。如果不在今后几十年内，争取彻底改变我国经济和技术远远落后于帝国主义国家的状态，挨打是不可避免的。当然，帝国主义现在是处在衰落时代，我国，社会主义阵营，全世界被压迫人民和被压迫民族的革命斗争，都是处子上升的时代，世界性的战争有可能避免。这里存在着战争可以避免和战争不可避免这样两种可能性。但是我们应当以有可能挨打为出发点来部署我们的工作，力求在一个不太长久的时间内，改变我国社会经济、技术方面的落后状态，否则我们就要犯错误。”
1964年4月，在国家计委准备按照原来设想的“三五”计划主要是解决吃、穿、用问题，来安排农、轻、重的投资时[9]，毛泽东根据自己对国际形势的判断，提出了“一个屁股和两个拳头”的“三五”投资和建设重点的设想：“两个拳头——农业，国防工业。一个屁股——基础工业，要摆好。”[10]并提出农业还是主要靠大寨精神，自力更生、艰苦奋斗。同年5月，在讨论第三个五年计划的安排时，毛泽东提出：在原子弹时期，没有后方不行，把全国划分为一、二、三线，一定要把三线建设好。
毛泽东还认为:“酒泉河攀枝花钢铁厂还是要搞,不搞我总是不放心,打起仗来怎么办?”[11]5月27日毛泽东进一步强调”三五”计划要考虑解决全国工业布局不平衡的问题。[12]
大小三线的划分，就是按照备战的格局，根据各个地区战略位置的不同，将全国划分为一、二、三线三类地区。一线是地处战略前沿的地区，三线地区为全国的战略后方，二线则是处于一线和三线之间的地区。各个省区又根据本地区情况，划分出本地区的一、二、三线地区。习惯上将国家的战略后方称为“大三线”，将各省区的三线地区称为“小三线”。大三线地区的范围，根据《第四个五年国民经济纲要》的规定，包括四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，以及河南、湖北、湖南三省的西部，广东的北部，广西的西北部，山西、河北两省的西部。
“三线建设”除了国家在投资上向这些地区和项目倾斜外，还在60-70年代对沿海地区的一批国营企业进行了整体或者一分为二的搬迁。1964年4月，总参作战部的《关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击的报告》抱到毛泽东那里，该报告提出：“我们对国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题专门进行了调查研究，从我们接触到的几个方面来看，问题是很多的，有些情况还相当严重。”“（一）工业过于集中。仅十四个一百万人口以上的大城市就集中了约百分之六十的主要民用机械工业，百分之五十的化学工业和百分之五十二的国防工业（包括：飞机制造工业的百分之七十二点七，舰艇制造工业的百分之七十七点八，无线电工业的百分之五十九，兵器制造工业的百分之四十四）。”8月12日，毛泽东批示：“此件很好，要精心研究，逐步实施。国务院组织专案小组，已经成立、开始工作没有?”[13]
8月19日，《李富春等关于落实毛泽东对国家经济建设如何防备敌人突然袭击问题批示的报告》即说：“根据主席对总参作战部关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击的报告的批示，我们召集有关方面负责同志开了会。大家一致认为，主席的批示和作战部的报告极为重要，是我国战略防御的一项重大措施，必须认真对待，努力做好。”会议决定：“各个方面的防备措施，除作战部提的四条外，还应包括大专学校、科学研究、设计机构、仓库、机关、事业单位等，以及城市、矿山的人防措施。各有关方面，都必须按照主席指示的“精心研究，逐步实施”的原则，尽快进行研究，并应注意以下几点：
（1）一切新的建设项目，不在第一线、特别是十五个一百万人口以上的大城市建设。
（2）第一线、特别是十五个大城市的现有续建项目，除明年、后年即可完工投产见效的以外，其余一律要缩小规模，不再扩建，尽早收尾。
（3）在第一线的现有老企业，特别是工业集中的城市的老企业，要把能搬的企业或一个车间、特别是有关军工和机械工业的，能一分为二的，分一部分到三线、二线；能迁移的，也应有计划地有步骤地迁移。
（4）从明年起，不再新建大中水库。
（5） 在一线的全国重点高等学校和科学研究、设计机构，凡能迁移的，应有计划地迁移到三线、二线去，不能迁移的，应一分为二。
（6） 今后，一切新建项目不论在哪一线建设，都应贯彻执行分散、靠山、隐蔽的方针，不得集中在某几个城市或点。”
国家作为投资主体进行的轰轰烈烈的三线建设自此开始。三线建设期间（1965-1980）年国家累计投资约1300亿元，建成大中型骨干企业和科研单位近2000个（其中大型骨干企业600余个）。从三线建设投资的部门构成看，在累计投资的1300亿元中，国防工业投资280亿元，占三线建设基本建设投资额的21。5%，形成固定资产原值270亿元，占三线建设累计固定资产原值的19。3亿元（占全国军工企业固定资产原值的61.2%）。与此相配套，机械工业投资130亿元，占三线建设投资总额的10%；能源工业投资224亿元，占17.2%；冶金工业投资140亿元，占10.8%；化学工业投资80亿元，占6.2%；电子工业投资26亿元，占2%；交通运输业投资100亿元，占7.7%。[14]
从投资的地区分布看，西南三省（云、贵、川）形成固定资产原值达到560亿元，占三线地区固定资产原值总额的40%。其中在四川投资262.5亿元，占三线投资总额的27.9%；形成固定资产原值约260亿元，占三线的18.6%。在陕西投资182亿元，在贵州投资111.1亿元。川、陕、黔三省因其所处的战略位置、自然资源状况和工农业发展水平，而成为三线建设的重点投资区域，尤其是四川，成为三线建设投资最集中、规模最大、门类最齐全的省份。三线建设期间，四川省基本建设投资达到393亿元，占三线建设总投资的33.5%，国家基本建设投资总额中的16%，新建、扩建、内迁来的重工业为主的项目250多个。1975年,四川全省固定资产原值已达182.3亿元，超过上海、黑龙江、仅次于辽宁，位居全国第二。工业部门中，各类机床的拥有量为12.4万台，占当年全国机床拥有量的6.5%，锻压设备拥有量占全国的5.5%；炼钢能力占全国的7。1%，原煤开采能力占全国的6.8%；发电装机容量占全国的6.4%。[15]
就投资效益来看，“文革”期间再次从1963-1965年的回升转入下降。“三五”和“四五”时期连续10年的全民所有制单位固定资产交付使用率平均仅有60.7%，大中型建设项目建成投产率维持在10%左右，这是中华人民共和国成立以来最低而且持续时间最长的时期。
由于对战争形势估计过于严重的影响和“文革”错误路线的干扰，三线建设中也存在着不少问题。第一，在片面强调战备的要求下，建设规模铺得过大，战线拉得过长，超过了国家的承受能力。特别是1969年至1971年，新建和内迁的大中项目达1000多个，资金、设备、原料难以到位，一部分工程只好中途下马，还有些则长期不能投产，带来了经济损失。第二，进程过快、过急，有些项目未进行资源环境的调查和论证，就匆忙动工，造成了严重后果。如陕西的一个飞机部件装备厂，投建前未弄清地质条件，结果发生大规模滑坡，损失达1000多万元，并留下长期隐患。第三，过分强调战备需要，忽视经济效益和长期生产要求。一些现代化工业企业远离城市，按“靠山、分散、进洞”的原则建设在山沟里，造成生产管理、协作十分不便。如陕西汉中012基地，下属28个单位分布在3000多平方公里的两个地区7个县，其中一个企业的生活区分散在6个自然村中。还有不少企业建在山洞中，阴暗潮湿，严重影响产品质量和职工健康，日用品供应也十分困难。各个企业为了解决生活需要，都必须拿出资金建设“小而全”的商店、医院、学校等封闭社会设施，造成重复浪费。第四，在“文革”的干扰下，不惜代价地片面追求政治目标，打乱了正常的经济管理制度，造成了一些不应有的损失。如陕西阳（平关）安（康）铁路，是我国的第二条电气化铁路，全长358公里，修建中就有1 512人受重伤，384人牺牲，平均每公里牺牲一人以上，代价是大的。[16]
六、1977—1978年“新跃进”形势下的政府投资
1976年10月，中共中央粉碎了“四人帮”反革命集团、结束了“文革”十年动乱后，全党和全国人民长期被压抑的发展经济和改善生活水平的要求迅速释放出来，如何迅速改变国民经济落后面貌，将10年“文革”造成的经济损失和耽误的时追回来，就成为1977年至1978年经济工作的主旋律。[17]
1977年3月，国家计委召开全国计划会议，讨论1977年的年度经济计划。会议认为，1977年要着手解决三个突出问题，即：第一个是农业和轻工业不适应生产建设和改善人民生活的需要；二是燃料动力工业和原材料工业的发展赶不上整个国民经济发展的需要；三是已经铺开的基本建设规模，超过了当前财力、物力的可能。会议对1977年计划的主要指标作了如下安排：农业总产值比上年增长4.6%，工业总产值增长8%。国家直接安排的基本建设投资比上年计划减少23%，为250亿元。经过1977年一年的努力，国民经济有了一定的发展。工业总产值3728亿元，比上年增长14.4%。基本建设投资完成330亿元。工农业总产值达到5 055亿元，超过计划4.4%。
1977年11月24日，全国计划会议在京召开。会议形成了《关于经济计划的汇报要点》。该文件提出，在20世纪的最后23年，经济发展分为三个阶段，打几个大的战役。第一阶段，在“五五”计划后三年，重点是打好农业和燃料、动力、原材料工业两个战役，使农业每年以4－5%、工业每年以10%以上的速度持续大步前进，为“六五”大上做准备。第二阶段，在“六五”期间，各项生产建设事业都要提高到一个新的水平。到1985年，粮食产量要求搞到8000亿斤，钢搞到6000万吨，原油搞到2。5亿吨。为了实现生产的高指标，相应拟订了基本建设的庞大计划：在工业方面，新建和续建20个大项目，其中主要有30个大电站、8个大型煤炭基地、10个大油气田、10个大钢铁基地、9个大有色基地、10个大化纤厂、10个大石油化工厂、10个大化肥厂以及新建续建6条铁路干线，改造9条老干线，重点建设秦皇岛、连云港、上海、天津、黄浦等5个港口。1978年2月，中共中央政治局批准了这个高指标的《汇报要点》，并和1978年国民经济计划指标一起下达，要求贯彻执行，并写进了五届全国人大政府工作报告。
按照这个尽快把经济搞上去的设想，显然仅靠国内的资金和技术是不够的。因此，从1977年开始，根据以往我国技术引进的经验，特别是“文革”后期受到“四人帮”干扰的“四三”方案的经验，将目光转向了大规模技术引进。
在“新跃进”的指导思想下，加快了国外设备技术的引进。1977年国家计委向国务院提出的引进新技术和成套设备计划，本来是此后8年的任务，所需外汇为65亿美元，国内配套工程的基建投资为400亿美元。而在1978年国务院务虚上，再次强调要比原来设想更快的速度实现四个现代化。以致当年就确定从日本、美国和联邦德国等国家引进以钢铁、石油化工、化纤、化肥等主要内容的22个大中型项目，引进总额为78亿美元，当年用汇需11.7亿美元。1977年，我国出口额为79.5亿美元，进口额为72.1亿美元，进出口规模很小，贸易顺差更小。当时我国受过去长期形成的不向资本主义国家借款思想惯性（更不用说外商直接投资了）的影响，为了支付到货的设备款，中国银行用吸收海外存款和从欧洲金融市场筹措贷款的办法共筹集到51亿美元，其中欧洲金融市场的贷款，年利达15－16%。而且，按引进1美元国内配套建设4－5元人民币计算，这些项目建设全部投资需500多亿元。致使国家财政负荷过大。
1978年3月下达引进新技术和成套设备计划，中央批准各部门的总额为85.6亿美元，当年成交额为59.2亿美元，使用11.7亿美元。6月30日华国锋在听取访问欧洲代表团汇报时说：原来认为到世纪末的22年很快就过去了，一考察，日本搞现代化只有13年，德国、丹麦也是十几年。今年我们起步是3000万吨钢，日本起步时只有2200万吨钢。我们可以赶上去。现在法国已经提出二十几亿美元供我使用，实际上还可以更多，50亿也可以，西德提出200亿，日本更积极。要想开一点，谈判时间过长不行，要早点把项目定下来，把大单子开出来，然后一批一批地去搞。[18]7月份，国务院务虚会又提出：要组织国民经济新的大跃进，要以比原来的设想更快的速度实现四个现代化，要在本世纪末实现更高程度的现代化，要放手利用外国资金，大量引进国外先进技术设备。1978年全年共签订了78亿美元的引进项目合同，都要用现汇支付，确定的1978年至1985年引进规模由原来的65亿美元增加到180亿美元。这些都大大超过了我国的承担和消化能力。而且引进草率，有的协议甚至在国外的宴会上就签定了。仅1978年12月的最后10天就签订了以化工项目为主的31亿美元的协议，没有进行可行性研究和综合平衡，给以后造成了隐患。
注释：
[1] 转引自曾培炎主编《中国投资建设50年》，第46-47页，中国计划出版社1999年版。
[2] 转引自汪海波主编《中国经济效益问题研究》，第427页，经济管理出版社1991年版。
[3] 国家统计局：《1950－1985中国固定资产投资统计资料》，第196－205页，中国统计出版社1987年版。
[4] 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，第298页，中共中央党校出版社1991年版。
[5]转引自汪海波主编《中国经济效益问题研究》，第430页，经济管理出版社1991年版。
[6]《当代中国》丛书编辑部编：《当代中国基本建设》，第125页，中国社会科学出版社1989年版。
[7]《当代中国》丛书编辑部编辑：《当代中国钢铁工业》，中国社会科学出版社1989年版。
[8] 曾培炎主编：《中国投资建设50年》，第78页，中国计划出版社1999年版。
[9] 参见薄一波《编制长期规划中的一些政策思想问题》，1964年2月14日，载《薄一波文选》，人民出版社1992年版。
[10] 《毛泽东在国家计委领导小组汇报第三个五年计划设想时的插话》，《党的文献》1996年第3期。
[11] 《毛泽东在国家计委领导小组汇报第三个五年计划设想时的插话》,《党的文献》1996年第3期。
[12] 《1964年5月27日毛泽东在中央工作会议上的讲话记录》，引自金冲及主编《周恩来传》,第1 768—1 769页。
[13] 毛泽东：《对国家经济建设如何防备敌人突然袭击的报告的批语》,《中华人民共和国成立以来毛泽东文稿》第11册, 第126页，中央文献出版社1993年版。
[14]曾培主编：《中国投资建设50年》，第83页，中国计划出版社1999年版。
[15] 汪海波：《中华人民共和国工业经济史》，第452页。
[16] 何金铭等主编：《当代陕西简史》，第203、187页，当代中国出版社1996年版。
[17] 参见1977年4月11日《人民日报》社论《全面落实抓纲治国的战略决策》；1977年4月19日《人民日报》社论《抓纲治国推动国民经济新跃进》。
[18] 国家计委档案：《粉碎“四人帮”以后经济指导工作中的问题》，1980年11月15日。
