清代财政中的摊捐
——以嘉道之际为中心

华东师范大学历史学系 200241

  内容提要:清代的摊捐,是指地方政府以强制摊扣官员(尤其是州县官)养廉银的方式,筹措无法“作正支销”的公务经费。嘉道之际,州县的摊捐负担已经普遍超过养廉银,繁重的摊款直接导致了州县养廉银制度的名存实亡。摊捐的出现,既因财政结构无法应对社会经济变动,也源于财政管理中的摊派机制。嘉道以降,摊捐被普遍“滥用”,不仅欠解摊款成为常态,州县也多以亏空、浮收来转嫁财政压力。摊捐因此成为清代财政中的弊政。

  关键词:嘉道之际 摊捐 养廉银 摊派

  一、引言

  嘉庆四年(1799),驻藏大臣松筠赴陕甘总督新任,途次接见四川冕宁知县雷应畅,询悉:自乾隆末年平定廓尔喀,该役“例不准销”之军需银数十万两于川省各官养廉银内摊扣,州县“办公多形竭蹶”。雷知县应得廉银600两,每岁扣去420两之多。途中又由四川万县知县陈文鸿处得知,其一年养廉“仅得十之一二”,且“通省皆然”。此前,松筠即闻“川省州县以上正印官几至全无养廉”[①]。嘉庆帝闻知此事后,谕令禁止摊扣廉银,内称:

  从前额设养廉,原为大小官员办公日用之资。乃外省遇有一切差使及无著款项,往往议将通省官员养廉摊扣,以致用度未能宽裕。……著通谕各省督抚,凡遇该省应办公务,原有耗羡备公银两可动,不得仍前摊扣各官养廉。[②]

  清代自雍正朝“耗羡归公”以后,出自耗羡的养廉银(包括公费)成为地方官个人及其衙署最主要的法定财源,其在地方财政体制中的重要性不言而喻。然至乾嘉之际,各省往往因公务经费无著,动辄摊扣官员的养廉银,“以致用度未能宽裕”。此即本文探讨的“摊捐”,指地方政府以强制摊扣文职官员(尤其是州县官)养廉银的方式,筹措无法“作正支销”的公务经费[③]。

  至嘉庆二十五年(1820),道光帝观察到,当日府厅州县由于“差务之费、捐摊之款日益加增”,多有廉银“全行坐扣,禄入毫无者”,养廉银制度在创设近百年后已经有名无实。摊捐的影响由嘉庆四年的“用度未能宽裕”升级为“(廉银)全行坐扣,禄入毫无”[④]。可见正是在嘉道之际,摊捐成为影响地方财政[⑤]的关键问题,而此后它也始终是地方政府重要的筹款方式。

  关于摊捐,管见所及,仅有岩井茂树、郑振满在清代中后期财政的相关研究中进行了专门的讨论,前者结合财政结构与社会经济的视角,后者以福建为例,注目于地方财政管理以及地方政府职能的变动,分别考察了摊捐的起源、内容以及成因,均具启发性[⑥]。此外,瞿同祖也在关于清代地方政府的研究中指出,摊捐是清代州县官的繁重开销。[⑦]王业键则从政府间财政关系的角度分析摊捐,称其为“反方向的补助制”[⑧]。陈锋、茅海建分别讨论了清中前期、鸦片战争前后因“外销”军需等费用而摊扣养廉银的现象[⑨]。铃木中正、郭成康则分别注意到了摊捐与嘉道年间的亏空,以及18世纪后期政治腐败间的联系[⑩]。

  以上研究多偏重概述与定性,笔者以为,关于特定时空中摊捐制度的形成、实施及其演变,仍有进一步深入的必要。由此,本文选取摊捐最具影响力的嘉道之际,试图厘清摊捐之额数与款目、形成及其泛滥之过程,以及摊款的缴纳等关键细节,进而对摊捐所折射的清代财政结构及财政管理的一般特征略作探讨。

  二、摊捐之额数与款目

  嘉道之际,摊捐已成外省积弊,嘉庆二十五年,清政府首次对摊捐进行整顿。是年十一月,户部奏请限制各省摊捐,称州县摊款“每岁每缺自数百两至千余两、二三千两不等”,数量颇钜,“逐年递增”。然而,户部对于这些摊捐并不知底细,遂奏请各省将必不可省的款目奏明,浮多者概行删除,嗣后每岁汇奏所扣银数,以资考核,该议获准[11]。此后至道光三年(1823)间,各省督抚多就此事进行奏报,笔者据此制成表1,分析嘉道之际各省摊捐之额数、款目。

表1 嘉道之交(1820年前后)各省摊捐额数 单位:库平两

省份 摊捐 摊捐/养廉 省份 摊捐 摊捐/养廉
直隶 114 000 道府厅摊扣殆尽,州县不敷摊扣 福建 39 300 同通州县养廉不敷摊扣
山东 83 500 州县养廉不敷摊扣 浙江 233 772 162.7%
山西 183 717 79.7% 湖北 38 653 65.1%
河南 108 500 50%+ 湖南 59 856 59.1%
江苏宁属 21 962 50.3% 陕西 不详 约80%
江苏苏属 46 215 113.0% 广东 214 678 143.1%
安徽 22 160 48.6% 贵州 9 900 州县扣廉数成

  资料来源:方受畴奏,嘉庆二十五年十二月初一日,朱批04/01/35/0948/046;松筠奏,道光二年二月二十八日,朱批04/01/35/0787/036(以上直隶,下同);陈预奏,嘉庆二十一年十二月初二日,朱批04/01/35/0778/014;贺长龄:《耐庵奏议》卷1《州县养廉摊扣太多请酌量变通折》,成文出版社1968年版(山东);《晋政辑要》卷15《户制·库藏》,续修四库全书本;成格奏,嘉庆二十五年十二月十一日,朱批04/01/35/0647/089(山西);程祖洛奏,道光三年六月十八日,朱批04/01/01/0645/021(河南);孙玉庭奏,道光元年七月二十六日,朱批04/01/35/0650/101;孙玉庭等奏,道光元年,录副03/3333/037(江苏宁属、苏属);孙尔准奏,道光二年闰三月二十六日,朱批04/01/35/0651/105(安徽);庆保奏,道光二年闰三月二十六日,朱批04/01/35/0651/107;《福建省例》,台湾大通书局1997年版,第368-369页(福建);王凤生:《浙省仓库清查节要》,道光三年刻本(浙江);陈若霖奏,道光二年闰三月初六日,朱批04/01/35/0651/093;清单,道光二年,录副03/3210/105(湖北);左辅奏,道光二年七月二十八日,朱批04/01/35/0950/004;清单,道光二年,录副03/3334/056;嵩孚奏,道光三年十一月十五日,朱批04/01/01/0645/011(湖南);朱勋奏,道光元年十月二十日,朱批04/01/35/0651/023(陕西);阮元奏,道光元年七月十六日,朱批04/01/35/0650/094;《粤东省例新纂》,道光二十六年刻本;高崇基:《东粤藩储考》,写本,北京大学图书馆藏(广东);糜奇瑜奏,道光二年七月十六日,朱批04/01/35/0950/003;庆保等奏,嘉庆二十五年十二月十九日,录副03/4078/001(贵州)。

  (一)摊捐的数额[12]

  尽管各督抚奏报的仅限于省一级的部分摊款,其数据也并不完整。但仍可发现:摊捐普遍占通省额设廉银的50%以上,浙江、广东、江苏苏属甚至不敷摊扣。更重要的是,各省的摊捐或者全由州县承担(江苏宁属、苏属、安徽、浙江),或者以州县负担为主[13],而其额设廉银又远低于督抚司道,因此对州县来说,摊捐、廉银之比还要高于表中的数字。以山西为例,该省摊捐仅有10款涉及通省各级官员,其余23款则完全由州县承担。当日山西103州县额设廉银、繁费仅占全省的52.8%,却负担着几乎全部的摊款。

  若据时人的观察,摊捐之于州县的影响似较以上奏报更为严重。嘉庆末年,包世臣就注意到:“外省摊捐之款,日多一日,大州县有每年摊至七八千金者,小州县亦不下千金,以廉抵捐,数常不敷。”[14]湖南湘潭为财赋巨邑,即属“大州县”,嘉道之际,该县负担的摊捐至万两以上,据称湘省中县每年即有摊款数千两[15]。嘉庆二十五年,山西学政陈官俊指出,州县摊捐“有数百金,有千余金,有数千金,竟有至数万金者”[16]。按知州额廉多为500-1400两,大多数知县则在500-1200两之间[17],若据以上所言,即便是摊款最少的州县,廉银也所剩无几了。道光初年,直隶“州县所得养廉自数百两至一千二百两为止,应解摊捐小缺岁需一千余两,大缺至二三千两,入不敷出”[18]。道光二年,浙江会稽知县禀称:“年例捐摊及奉文特派,并在县应捐各款,几及七千金,核之岁入,并应得养廉之数,已不敷甚多”。该邑额廉1200两,核之每岁7000两的摊捐,确远不敷摊扣[19]。道光四年,福建各同通州县每岁领取廉银,核之应捐摊款,尚不敷2900余两。以上的数据、闻见可以说明:当日州县负担的摊捐普遍超过了廉银,道光帝所谓州县多有廉银“全行坐扣,禄入毫无”者,确非虚语。这意味着摊款已不能出自廉银,而是来源于“陋规”[20]。

  (二)摊捐的款目

  摊捐大致分为常年(年例)摊捐、遇事摊捐及另案(奏派)摊捐三类。[21]常年、遇事各款均与地方历年固定的行政事务有关,区别在于办理的频次不同。各省普遍存在的常年、遇事摊捐款目有:1、解部贡物、铸币铜斤的采买、运输经费,京、协饷的运输经费;2、京城与各省城之间文报传递系统——提塘的办公费用(“提塘报资工墨”),以及本省刊刷謄黄、告示的工本;3、督抚藩臬等衙门书吏(包括临时雇用的额外书吏)的饭食辛工;4、三年一科的各省文武乡试(包括“恩科”)费用,以及省城书院的膏火束脩;5、省、府各级监狱囚犯口粮、药资、冬衣等项经费;6、省内“繁缺”、“苦缺”的行政经费津贴。

  这些款目涉及地方行政的各方面,确系必不可省之项,却存在不小的经费缺口。而且,这仅是部分“司摊”,即提解藩司的摊捐,而州县实际上需要负担来自各上级衙门的摊款。如嘉道年间,山东莘县应摊“年例捐款”,计有提解藩台衙门者28项、臬台衙门33项、粮道衙门13项、本道衙门4项、本府衙门36项。此外,每岁尚有数项临时奉派的摊款(多与修建、刊刷条例相关)。更重要的是,自嘉庆中期,该县廉银的五成已经固定地被河工、军需、亏空等案摊捐扣去[22]。

  莘县的例子颇具普遍性,当日摊款之大宗并非常年、遇事摊捐,而是由军需、河工、亏空等引起的另案摊捐,先行研究多未注意及此[23]。笔者将表1中的相关部分抽出,结合其它材料,制成表2。

表2 嘉道之交各省另案摊捐 单位:库平两

省份 名目 详情
直隶 乾嘉年间历次大差外销 2 413 900两
嘉庆中期弥补亏空 每年通省摊扣50 000两
嘉庆十八年天理教案军需 每年通省摊扣60 000余两
山东 嘉庆二年曹工帮价 1 850 921两,分三十七年扣清,每年府州县扣廉三成
嘉庆十八年天理教案军需 797 421两,分十九年扣清,每年通省扣廉二成
山西 嘉庆十六年仁宗巡幸五台经费 750 000余两,分九年扣清,每年通省扣廉三成、五成不等
嘉庆十八年天理教案军需 64 000余两,摊扣司道府州县养廉
河南 嘉庆初年川楚教案军需 5 264 786两,每年通省扣廉三成
嘉庆十八年天理教案军需 720 378两,每年通省扣廉二成
江苏 嘉庆二、三年曹工挑挖帮价 477 241两,分三十年于通省摊扣
福建 乾隆五十一年林爽文案、六十年陈周全案、嘉庆十年蔡牵案军需 2 400 000余万,分一百一十余年在道府州县养廉内扣清
浙江 嘉庆五年清查亏空 1 940 000余两,分十六年扣完
嘉庆二十四年官垫民欠 954 000两,分十六年扣完
道光三年清查亏空 433 100余两,分十三年扣完
湖北 嘉庆初年川楚教案军需 3 937 000两零,每年通省扣廉三成
湖南 嘉庆初年平苗军需 953 800余两,每年通省扣廉三成
弥补亏空 145 000余两
陕西 嘉庆初年川楚教案军需 1 400 000余两,每年通省扣廉三成
灾赈案内拨运粮石运脚 250 000余两,每年通省扣廉二成
四川 乾隆末年廓尔喀军需 1 464 800余两,分三十年扣清,每年通省扣廉三成
广东 乾隆五十九年至嘉庆十三年洋匪捕费 370 000余两,分十三年扣清,每年通省扣廉二成
嘉庆十三年以前及十四、十五年捕费,乾隆五十九年至嘉庆十七年因公垫支 425 500余两,分九年扣清,每年通省扣廉三成
嘉庆七、八年博罗、永安会匪军需 350 000余两,每年通省扣廉三成
津贴谷价 738 000余两,分十五年扣清,每年州县扣廉三成
官垫民欠兵米 489 600余两,分六年扣清,每年道府州县扣廉五成以上

  资料来源:除表1所引外,另见方受畴奏,嘉庆二十五年,朱批04/01/35/1099/002;方受畴奏,嘉庆二十五年,朱批04/01/35/0785/054(直隶);惠龄奏,嘉庆五年九月十六日,朱批04/01/01/0477/019;陈预奏,嘉庆二十年十二月初十日,朱批04/01/01/0559/003(山东);程祖洛奏,道光三年六月十八日,录副03/3007/030(河南);费淳等奏,嘉庆八年二月初十日,朱批04/01/05/0095/019(江苏);师承瀛奏,道光三年三月初十日,朱批04/01/35/1201/024(浙江);陈若霖奏,道光元年十一月二十一日,朱批04/01/01/0615/012(湖北);朱勋奏,嘉庆二十二年十一月二十一日,朱批04/01/35/0779/038(陕西);《湖南省例·户律》卷29,嘉庆刊本(四川)。

  另案摊捐源于乾嘉年间的兵事(乾隆末年台湾之役、廓尔喀之役、乾嘉之交三省苗之役、嘉庆初年川陕白莲教之役、东南海寇之役、嘉庆十八年天理教之役等),河工(嘉庆二、三年山东曹工)、帝室出巡(山西之“台工”、直隶之“大差”),以及历届清查后的亏空。其数额常达百万之谱,动辄扣去通省官员廉银的三成(通常为单款扣廉之上限),持续十余年或数十年之久。对于地方政府(尤其是州县)而言,另案摊款的负担远较常年、遇事各款沉重。

  嘉庆四年,章学诚就观察到,州县困于“法外之累”,即“钜工大役、军需差务”用项中例不准销,坐派捐廉者[24]。乾嘉年间迭遭兵事的四川,自金川、廓尔喀、苗疆、教匪各役以来,无著之款“迭次奏明归入养廉项下公摊”。如开篇所述,嘉庆初年,州县养廉“仅得十之一二”,嘉庆十五年,各州县仍有五成廉银为军需摊捐扣去[25]。道光元年,署理广东巡抚阮元也奏称,常年摊捐不过是“零星捐项”,粤东摊捐“以另案弥补为大宗”。所谓大宗:一是例不准销的“捕费”;二为津贴买补缺谷价格不敷;三为归补官垫民欠之兵米。阮元具奏之时,广东各道府州县承担的另案摊捐共计160800两,已高于通省廉银总额。浙江于嘉庆五年清查后共计亏缺1940000余两,此后十七年中,各州县须为此捐解154.5%的廉银进行弥补,这意味着该省官员的廉银远不敷弥补亏空之用。

  嘉道之际的摊捐,部分来源于地方行政事务中的经费缺口,但更大宗的则是与军需、河工、亏空等相关的财政摊派。先行研究多认为,由于摊捐等因素,养廉银制度在清末已经有名无实,无法继续发挥原有的作用[26]。然而,以上考察可以说明:由于摊捐的普遍存在,至迟在嘉道之际(1820年前后),州县一级的养廉银制度已经名存实亡[27]。

  三、摊捐的形成及“滥用”

  (一)摊捐之成因

  摊捐盛行于嘉道之际,但在养廉银制度初创的雍正年间,就已经零星出现摊扣廉银之事[28]。然而这一现象的普遍化,是在乾隆前中期,这与此期耗羡管理的演变直接相关。雍正年间“耗羡归公”之后,地方政府仍可相对自由地动支耗羡。至乾隆十五年(1750),经户部节次驳删,各省均确立了耗羡章程,耗羡支出被限以定款、定额,“常例”之外的开支需奏明方准动用[29]。这些章程很可能满足乾隆十五年时的最低要求,但却无法适应经济、人口和行政需求的变动。原本可由地方官灵活支配的耗羡,逐渐成为户部控制下的严格限定款目、金额的正项[30]。这正是乾隆二十年代各省普遍出现“公捐”、“公帮”、“津贴”的背景。

  乾隆二十二年,山西巡抚塔永宁称,通省公事有“无款可动,或难以请销”者,不得不由“上下各官公捐养廉,或通省州县捐派繁费”。乾隆二十年前后,晋省设立“微员路费”、“书院膏火”两项捐款,二款原在耗羡内额支284、1200两,因支用不敷,分别公捐400、2086两[31]。乾隆初年,湖南办理各项差使,给发“水脚”出自耗羡内,“俱有一定章程”,其中办解蜡价折色银,每多额外之赔累,因此该省于乾隆十七年设“公帮差费”一款,计628两[32]。由山西、湖南以及福建的例子来看,乾隆中期,单款摊捐额多在数百两之谱,各员每岁不过捐廉百分之一二,确如当日官员所言,为“众擎易举”、“集腋成裘”之事[33]。

  另案摊捐也始于乾隆前中期。吴廷燮指出,乾隆朝“初定金川以后,边役迭兴”,用款至钜,“公摊养廉”成为当日“供不时之用”的筹款方策之一,“凡河工、军需等项例不能销,及弥补亏空赔款者,皆取之此”。[34]如乾隆十二、三年间,四川金川军需案内例难报销及无力完缴银196800余两,奏准在于院司以下佐杂各员内每年摊廉一成归款。二次金川之役中,该省又多扣廉弥补军需款项[35]。然较之嘉道之际,乾隆前中期的军需摊廉只是偶尔行之,持续时间不长,负担亦不甚重。

  至乾嘉之际,“公帮”、“津贴”、“公摊养廉”开始统一称为“摊捐”,嘉庆四年,仁宗首次谕禁各省摊捐,这都说明摊扣养廉在地方行政中已经日常化,其影响不容忽视。乾隆后期至嘉庆年间,各省摊捐经历了前所未有的增长。以山西为例,乾隆五十年(1785)前后,常年摊捐共计17227两,核之该省额设养廉、繁费,仅占7.5%。至嘉庆二十五年,这一数字攀升到82384两,已占养廉、繁费的36.9%。该省摊捐帐册中,排在前三位的办解好铁、平铁、高锡不敷经费即占常年摊捐的56.1%,均设立于乾隆末年。此外,嘉庆十年(1805)至二十三年(1818)间,晋省平均每年负担另案摊捐57 000余两。两项合计,嘉道之际山西省的廉银、繁费已被扣去近八成[36]。

  同期,陕西之摊款也呈稳定增长之势:该省乾隆年间共设摊捐10款(其中4款设于乾隆四十五年(1780)以后),嘉庆年间新增7款,此后至道光七年(1827),复设7款。而自道光初年至光绪三十年(1904),仅新增10款。可以说,至清末新政之前,该省的摊捐大部分形成于乾隆后期至道光初年[37]。江苏的捐款原在“征存漕费”内动支,自嘉庆四年(1799)始以摊扣廉银的方式筹措。此后,捐款“年增一年,至繁且杂”,以致初习钱谷事务者“每致茫无头绪,难悉源流”。为此,道光初年,布政司署书吏特编纂《捐摊款目》一册,附于《苏藩政要》之中[38]。这是很值得注意的现象:它说明摊捐已成为“藩政”的重要组成部分。

  嘉庆十九年成书的安徽《凤台县志·食货志》列有“捐摊”各款细目,修纂者李兆洛解释称:“捐摊非正款也,而列入交兑,与正款同”,且“不肖书吏往往因新故相更,上下勾结,添改档册,则繁费日益增矣,尤宜明列款项,以杜其流”[39]。这一记载透露出十分重要的信息:摊捐虽非正款,但因列入州县交代,俨然同于经制财政。尤其值得注意的是,嘉庆年间,该县摊款日益加增,多有浮冒(未必皆因书吏作弊),以至知县不得不“明列款项”,加以核定。道光初年,何耿绳服官直隶,他在官箴中写到,州县官到任交接库项时应饬查“院司道府各衙门按年按季按月应解摊捐”之数额[40],足见摊捐在州县钱谷事务中的重要性。

  关于18、19世纪之交摊捐的膨胀,督抚们的解释是:地方必要的公务经费或“例不准销”,或“例价不敷”,不得不捐廉筹措[41]。清代的财政管理具有固定化的倾向,惟有符合特定“例”与“额”的开支方可作正支销(“内销”),所谓“国家经费有常”。因此,不合“例”的开支就只能以摊捐等方式“外销”/“外办”。按例核销者又须符合相应的例价,例价多定于清前期,且基本恒定不变,18世纪中期以还,由于人口增长、美洲白银流入等因素的影响,物价经历了持续而温和的上涨[42],“例价不敷”成为普遍情况。至19世纪初,地方官的公务帐簿上充斥着“例不准销”与“例价不敷”之款。如嘉庆十九年,直隶总督那彦成称:近年“食物市价昂贵”,是以夫工役食及各项料物器用“例准报销之价委属不敷,不能不分别贴赔”[43]。这一点最明显地表现在各省采办贡物及铸币滇铜的经费缺口上。山西的例子可谓典型,该省办解好铁、平铁、高锡三项贡物,例支9500、1811、1528两,而不敷经费则达到29185、10390、6642两,例价仅占实际支出的21.74%,“预算”严重不足[44]。

  既有研究已指出,摊捐产生的背景是18世纪社会经济发展带来行政事务的增加,以及银价相对下落、物价上升导致的财政窘迫,其泛滥则源于僵化的财政经费定额管理与包干体制[45]。根据上文的考察,这确实可以解释常年、遇事摊捐的产生。然而笔者认为,摊捐(尤其是另案摊捐)的普遍出现,更需要从政治与财政管理方面寻找答案。乾隆后期至嘉庆年间,因军需、河工等“不时之用”的膨胀,朝廷的财政压力骤增,摊捐开始成为一种重要的筹款方式[46]。户部由此将包袱甩给各省,而各省以摊捐筹款,又将压力层层下移至州县,从中可以明显地观察到逐级摊派的色彩。这一现象凸显出清代财政管理的特质:无论中央与地方政府之间,抑或地方各级政府之间,其财权与职能均未作清晰的划分,也就是说,从财政支出来看,并不存在“国家之事”或“地方之事”的区别,各级政府遇有额外的财政支出,一律通过向下级摊派加以解决。正是因为这一机制,在财政整体趋紧的清代后期,各种名目的摊捐被不断地复制,而豁免、裁减摊款始终也是财政改革的重要内容。

  (二)摊捐之“滥用”

  嘉庆二年(1797),福建巡抚姚棻指出,摊捐原为“集腋成裘之举”,“只应量其廉俸之多寡,酌令匀捐”,然闽省捐款之中,糜费不少,以致“各属无可食之廉,且于扣廉之外尚须派捐”[47]。摊捐原为筹措必要的公务经费而设,从“集腋成裘”到“廉不敷扣”,当与行政事务增多、物价上涨等因素相关,但另一方面,正如姚中丞所言,也因其中不乏“糜费”。

  嘉庆二十年(1815),御史胡承珙便指出:“近来各省摊捐津贴名目繁多,纵为办公,亦岂尽必不可省之费。”如各省“提塘报资”一款,“州县多出己赀,取阅钞报,而各省又有刻报一分,迟久始成,无庸复阅,然必须于各州县派捐刻费”,据称安徽每年仅此款便摊派近万两。而据前节安徽巡抚的奏报,该省常年摊捐14款共计5272两,足见该款浮冒之甚[48]。御史韩鼎普也观察到,四川文武乡试摊捐,各州县自二三百两至千两不等,此款“徒为首府首县浮滥支销,并藉饱私囊”,并称各省科场摊捐“大略相同”[49]。

  由此可见,州县实际的摊捐开支要远多于疆吏的奏报,内中原因,除浮冒之外,还在于其用并不限于公务。将馈赠上司、接待过往官员的花销摊派所属州县,为当日常见之事。乾隆后期,浙江各知府多有“借馈送上司之名,分别大中小县分,摊派属员,名曰公分”[50]。嘉庆末年,四川亦有藉总督两司生辰,向各县出单敛派者,每次每县十余两至三四十两,一年之内多达五六次至十余次不等[51]。道光年间,山西每有钦差到省,首府即“赴藩司请借办公银二万两,事毕摊派各属归款,大约每次摊派俱在三五万金”,用于支应、馈赠[52]。毫无疑问,类似的“办公银”并不出现在摊捐清单中,但它们却位于州县帐簿的前列。

  咸丰初年,浙省地方官汤成烈不堪摊捐重负,写下“司计者之攘夺,甚于剧盗”之语。据称咸丰元年(1851)浙省清查结报后,养廉银“扣不准支”,丝毫未得。此外尚须负担摊捐“官垫民欠”,统提捐款,津贴架木、油茶,岁科经费、科场经费等项摊款数千两[53]。光绪八年(1882),山西巡抚张之洞甫入晋境,问官之疾苦,闻知摊捐为晋省“官场第一巨累”[54]。光宣之际,陕西各厅州县支出以摊款最多最累,“司库例不入销之款,固以此项所入为大宗,即省内之臬司、学司,省外之各道、各府、各直隶州亦无不赖此岁入藉以办公”。该省清理财政局员们写到:摊捐之设,“其始因公款之不足,而为裒多益少之计”,“其后以摊派之可资,即为累床叠屋之谋,而成为故例”,摊捐因此“积日累月,加不一加”[55]。局员的观察反映出:嘉道以降,摊捐已经溢出了“裒多益寡”、“集腋成裘”的本义,演化为一种借助强制摊派的筹款机制,摊捐被广泛“滥用”,成为州县的沉重负担。

  四、耗羡提留与摊捐之缴纳

  作为筹款方式,摊捐通常需要经历垫解—归款的过程:相关事务多由司库(或首府、首县)先行拨款垫支,然后摊派道府州县按季(或按年、按月甚至按日)归款[56]。乾隆年间以来,各省的惯例是属内州县按缺分大小优瘠,承担相应的摊款。也就是说,在一省之内,摊款是按照各州县的财政、公务状况来分配的,并且随着缺分的变动进行调整[57]。

  摊捐来源于养廉银,而廉银则出自州县随钱粮正项征收的耗羡。那么,耗羡是由州县“坐支”,还是先提解司库,再赴司请领养廉,这一看似细微的制度设计与摊款缴纳的效率直接相关,成为关涉二者切身利益的重要问题。乾隆后期至道光初年,藩司与州县在此事上反复拉锯。乾隆四十八年(1783),署理山东布政使陆燿奏称,东省州县耗羡多不随正起解,积久遂成亏累,应请严定耗羡处分,务与正项随同报解,该议获准[58]。乾隆五十年(1785),户部复奏请各省耗羡应随同正项报解[59]。自是,州县须将耗羡随同正项一并报解司库,再从中领取廉银,不得自收自支。这无疑便利了藩司摊扣州县廉银,与同期摊捐的扩张直接相关。嘉庆四年(1799),松筠奏请停派摊捐,嘉庆帝又谕州县及教职、佐杂养廉、吏役工食“仍照旧例即于各州县征收耗羡内坐支”,此举意在限制藩司滥扣养廉[60]。如道光元年,晋抚成格便称:“各州县留支养廉等项,原以防解司后任意滥扣之弊。”[61]

  然此未能遏制摊捐之泛滥,藩司或于州县所解正项钱粮内划扣摊款,饬令补解,或扣解该管知府、直隶州的廉银(州县以上各级廉银仍需赴司请领),强制州县缴纳摊款[62]。嘉庆十五、十六两年(1810、1811),河南、直隶先后“因藩库垫款过多”,奏准“将养廉办公银两解司支发抵扣”,但特谕它省不得援以为例[63]。然嘉庆十八年,山西布政司即有“违例坐扣耗羡,抵作捐摊”之事[64]。嘉庆二十一年,山东巡抚陈预奏称因州县坐支耗羡,摊款“玩延不解,积欠甚多”,如近年的军需摊款,各州县欠解近七成,屡催不解。而各知府养廉“因系由司支领,随时核扣,是以尚无拖欠”。他奏请将该省曹工、军需两款应摊五成廉银“按季核扣,随同耗羡解司”,归还垫款,其余五成廉银仍令坐支,奉旨允准[65]。这样,东省州县的半数廉银被强制提扣,坐支耗羡之例已有松动。

  以上事例的背景正是嘉道之际摊款的大幅增长,多数州县须以大部分或全部廉银抵扣摊款。但由于养廉系留属坐支,且摊捐不同于正项,无关考成,作为抵制,州县欠解摊款也是当日之常态。道光元年,山西州县节年拖欠摊款计194000余两。道光三年,河南积欠摊捐262882两。道光二年至五年间,江苏苏、宁二属各欠解摊款数万两。道光六年,广东州县积欠捐款、杂项398000余两。道光七年,福建各属积欠摊款亦“不下二十余万”[66]。嘉道之际,与摊款同时增长的是州县的欠款。

  正因为如此,道光元年,成格奏请晋省州县养廉、繁费暂行解司,俟扣清摊捐垫款,再改为坐支,奉旨允行[67]。这样,嘉庆四年州县坐支耗羡之谕被完全推翻。此例一开,各省纷纷援引,山东、湖南、湖北于道光三年,江苏、浙江于道光五年、广东于道光六年、福建于道光七年先后奏准州县养廉仍照旧解司,按季支领,以便扣收新旧摊款[68]。

  由于嘉道以降,州县的摊款已多出自廉银之外,因此,即便藩司以提解耗羡来加强摊捐的管理,也未能改变欠款累累的局面。光绪八年(1882),山西巡抚张之洞就称该省州县“摊捐应解之银,十欠其五”。光绪十五年,张氏转任广东巡抚,发现摊款为粤省大累,州县不堪负担,长期欠解。如应解藩司的12款摊捐,“类皆有名无实”,应解臬司的3款,“每年仅解二三成”[69]。清季陕西亦不乏“额捐甚矩,而报解无多者”,如提学公费、本地学务经费两款每年额捐6000两,实收均不及2000两[70]。同治年间,丁日昌对此曾评论道:“捐摊最为州县之累,以毫不相干之事,而令李代桃僵,牧令岂能自其家市田宅,以纾官累哉,不过陈陈相因,拖至以不了为了之日为止。”[71]摊捐多为“毫不相干”之“官累”,又普遍超过州县的负担能力,欠款陈陈相因,最终不了了之,也就十分自然。

  五、结论

  清代中后期的摊捐是当日财政体制的产物。18世纪中期以降,物价上涨、人口骤增等因素导致地方政府的行政开支大幅增长,至乾嘉之际,朝廷又多军需、河工等“不时之用”,但由于财政结构缺乏弹性,法定/额定财政无法应对。因此,地方政府的诸多经费难以“作正支销”,只能由各级官员公摊养廉银的形式进行“外销”。18、19世纪之交,作为一种额外的筹款方式,摊捐的规模空前膨胀。

  摊捐属于财政上的共同负担机制,但实际上摊款的压力却主要落在额设廉银最少的州县一级,从中可以清楚地观察到户部——布政司——州县之间财政负担的层层下派。由于当日各级政府间的财权与职能实行不划分主义,摊派正是财政管理的基本特征。至嘉道之际,州县承担的摊捐已经普遍超过养廉银,日益加增的摊款直接导致了州县养廉银制度的名存实亡。摊捐逐渐溢出“集腋成裘”的本义,近乎于强制摊派的代名词。摊捐被普遍“滥用”,成为清代中后期州县的沉重负担。

  当然,这并不意味着州县独自承担了这些财政压力。不仅欠解摊款为当日常态,更重要的是,如计臣所见,州县迫于摊捐之重压,“往往将经征钱粮挪移垫解,而正课反亏,及公务竭蹶,则又设法索取民财”[72]。周镐也从守令的角度指出,面对繁重的摊款,州县并无点金之术,无非缓则“取之于民”,急则“盗之于库”,以致“上侵其国,下病其民”。[73]过度利用摊派进行筹款,势必导致拥有催科之权的州县政府以侵蚀国帑、浮取病民等方式转嫁财政压力,反而引发了财政与社会的失序。嘉道之际,亏空的增长与浮收勒折的升级成为十分显著的现象,这与摊捐的扩张存在直接的联系。就此点而言,摊捐实为清代财政中的弊政。

注释:

[①] 松筠奏,嘉庆四年四月初五日,中国第一历史档案馆藏宫中朱批奏折(以下简称“朱批”)04/01/02/0142/016。本文利用的未刊档案均藏该馆,以下不再注明。

[②] 《嘉庆道光两朝上谕档》(4),广西师范大学出版社2000年版,第152页。

[③] 当日又称为“捐摊”、“捐/摊廉”、“公捐”、“津贴”、“公帮”等,本文通称摊捐。

[④] 《嘉庆道光两朝上谕档》(25),第413页。

[⑤] 清代的财政管理以高度的中央集权为原则,理论上不存在所谓“地方财政”,但实际上游离于中央控制之外、由地方官吏支配的“地方财政”又始终存在。本文所谓“地方财政”,即指此意。

[⑥](日)岩井茂樹:《中国近世財政史の研究》,京都大学学術出版会2006年版,第46-51页(相关章节初刊:《中国専制国家と財政》,《中世史講座6》,学生社1992年版);郑振满:《清代福建地方财政与政府职能的演变—〈福建省例〉研究》(初刊《清史研究》2002年第5期),收入氏著《乡族与国家:多元视野中的闽台传统社会》,生活·读书·新知三联书店2009年版,第276-299页。

[⑦] 瞿同祖著、范忠信、晏锋译:《清代地方政府》,法律出版社2003年版,第43-45页。

[⑧] (美)王业键著、高风译:《清代田赋刍论(1750-1911)》,人民出版社2008年版,第23-25、71页。

[⑨]陈锋:《清代军费研究》,武汉大学出版社1992年版,第276-277页;黄惠贤、陈锋主编:《中国俸禄制度史》,武汉大学出版社1996年版,第567-568页;茅海建:《鸦片战争清朝军费考》(初刊《近代史研究》1996年第1期),收入氏著《近代的尺度:两次鸦片战争军事与外交》,上海三联书店1998年版,第20、31-33页。

[⑩](日)鈴木中正:《清末の財政と官僚の性格》,《近代中国研究》第二輯,東京大学出版会1958年版,第245-248页;郭成康:《18世纪的中国与世界:政治卷》,辽海出版社1999年版,第310-312页。

[11] 英和等奏,嘉庆二十五年十一月初五日,军机处录副奏折(以下简称“录副”)03/1643/019;《嘉庆道光两朝上谕档》(25),第512-513页。

[12] 本节的论述,除特别注明外,均依据表1、表2的来源史料。

[13] 其具体比例,如湖北通省摊款,州县负担86.4%,藩臬道府负担13.6%(陈若霖奏,道光二年闰三月初六日,朱批04/01/35/0651/093)。

[14] 《包世臣全集·齐民四术》,黄山书社1997年版,第370页。

[15] 光绪《湘潭县志》卷2《建置》;左辅:《念宛斋官书》卷8《禁杜漕口示》,道光刻本。

[16] 陈官俊奏,嘉庆二十五年十月十二日,朱批04/01/13/0217/001。

[17] 瞿同祖:《清代地方政府》,第41-42页。

[18] 松筠奏,道光二年二月二十八日,朱批04/01/35/0787/036。

[19] 《治浙成规》卷4《会稽县捐款改为中缺派捐》,官箴书集成本;光绪《钦定大清会典事例》卷261《俸饷·外官养廉一》,续修四库全书本。

[20]至迟在嘉道之际,州县政府的主要财源并非法定的廉银、公费,而是各种“陋规”,如钱漕盈余、差徭摊派、杂税存剩、行户陋规、盐当规礼等。详见拙文《摊捐与陋规:19世纪初期的“地方财政”——以嘉庆二十五年清查陋规一事为中心》,未刊。

[21]更为广义的摊捐还包括“州县流摊”,又称“详府摊捐”,即州县办理修垫衙署等事务,其经费本任无力负担,遂详明本管知府,由后任分摊,并于交代时作抵。此种流摊不同于来自上级的摊捐,故本文不作讨论。

[22] 《鲁政辑要·年例捐款、三监摊款、历年摊款》,钞本,北京大学图书馆藏。

[23]仅有铃木中正注意到嘉道年间的另案摊捐(氏著《清末の財政と官僚の性格》,第246-247页),陈锋、茅海建曾论及乾嘉道年间的军需摊捐(陈锋《清代军费研究》,第276-277页;茅海建:《鸦片战争清朝军费考》,第20、31-33页)。

[24] 《章学诚遗书》,文物出版社1985年版,第328页。

[25] 嘉庆《四川通志》卷67《食货·榷政》。

[26](日)佐伯富:《清代雍正朝における養廉銀の研究》,氏著《中国史研究(第三)》,同朋社1977年版,第294页;郑振满:《清代福建地方财政与政府职能的演变》,第290页。岩井茂树则指出,这一转变发生在19世纪中期(氏著《中国近世財政史の研究》,第46-51页)。

[27] 因此,咸丰军兴以后的“减成”支发养廉银对于地方官员(特别是州县官)的实际影响力,恐怕也比既有研究认为的要小。

[28] 成格奏,嘉庆二十五年十二月十一日,朱批04/01/35/0647/089;庆保奏,道光二年闰三月二十六日,朱批04/01/35/0651/107。

[29] 光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。

[30] (美)曾小萍著、董建中译:《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》,中国人民大学出版社2005年版,第270页。

[31] 《晋政辑要》卷2《公捐各款》,官箴书集成本。

[32] 《湖南省例·户律》卷38。

[33] 《晋政辑要》卷2《公捐各款》;《湖南省例·户律》卷38;《福建省例》,第342-343页。

[34] 吴廷燮:《清财政考略》,1914年版,第8页;贾士毅:《民国财政史》,商务印书馆1936年版,第8页。

[35]《宫中档乾隆朝奏折》第33辑,国立故宫博物院1985年版,第550-551、839-841页。

[36] 《晋政辑要》卷2《公捐各款》,卷6《书院经费》,卷7《武场经费、塘马公捐》;成格奏,嘉庆二十五年十二月十一日,朱批04/01/35/0647/089。

[37] 《陕西全省财政说明书》,经济学会1915年版,《岁入部·杂款类》,第73-77页;《岁出部·行政费》,第15-18页。

[38] 《捐摊款目·序》,钞本,南开大学图书馆藏。

[39] 嘉庆《凤台县志》卷2《食货》。

[40] 何耿绳:《学治一得编·学治述略》,官箴书集成本。

[41]孙尔准奏,道光二年闰三月二十六日,朱批04/01/35/0651/105;陈若霖奏,道光二年闰三月初六日,朱批04/01/35/0651/093;琦善奏,道光三年五月二十七日,朱批04/01/35/0950/044;李鸿宾奏,道光三年十一月二十四日,朱批04/01/35/0654/025。

[42]参见彭信威《中国货币史》,上海人民出版社1965年版,第819—830、849—869页;全汉昇:《美洲白银与十八世纪中国物价革命的关系》,氏著《中国经济史论丛》,新亚研究所1972年版;Yen-Chien Wang:《The Secular Trend of Prices during the Ching Period(1644-1911)》,《香港中文大学中国文化研究所学报》第5卷第2期。

[43] 那彦成:《那文毅公奏议》卷43,道光十四年刻本。

[44] 成格奏,嘉庆二十五年十二月十一日,朱批04/01/35/0647/089。

[45] 岩井茂樹:《中国近世財政史の研究》,第48页;郑振满:《清代福建地方财政与政府职能的演变》,第268页。

[46] 吴廷燮:《清财政考略》,第8、12页。

[47] 《福建省例》,第354-356页。

[48] 胡承珙奏,嘉庆二十年十一月十五日,录副03/1638/036。

[49] 韩鼎普奏,嘉庆十六年四月十八日,录副03/2499/012。

[50] 《治浙成规》卷2《禁革积弊以省糜费四条》。

[51] 韩鼎普奏,嘉庆十六年四月十八日,录副03/2499/012。

[52] 张集馨:《道咸宦海见闻录》,中华书局1981年版,第48页。

[53] 汤成烈:《古藤书屋文甲集·治赋篇三》,《天津图书馆孤本秘籍丛书》(15),中华全国图书馆文献缩微复制中心1999年版。

[54] 《张之洞全集》第1册,河北人民出版社1998年版,第114-115页。

[55] 《陕西全省财政说明书》,《岁入部·杂款类》,第78页;《岁出部·行政费》,第17-18页。

[56] 琦善奏,道光三年五月二十七日,朱批04/01/35/0950/044;李鸿宾奏,道光三年十一月二十四日,朱批04/01/35/0654/025;《陶澍集·奏疏》,岳麓书社1998年版,第40页。

[57]《治浙成规》卷3《捐款分别缺分摊派》,卷4《会稽县捐款改为中缺派捐》、《诸暨县捐款改为中缺派捐》;《鲁政辑要》第八册《裁减年例捐款》;《陕西全省财政说明书·岁出部·行政费》,第17页;朱勋奏,嘉庆二十二年十一月二十一日,朱批04/01/35/0779/038;梁章钜奏,道光九年十一月十五日,朱批04/01/35/0955/049。

[58] 《宫中档乾隆朝奏折》第五十七辑,国立故宫博物院1987年版,第20-21页;光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。

[59] 《清实录》,乾隆五十年八月辛巳。

[60] 光绪《钦定大清会典事例》卷170《耗羡动支》。

[61] 成格奏,道光元年,朱批04/01/13/0218/001。

[62] 吴椿奏,嘉庆十五年四月初二日,录副03/1732/038;英和等奏,嘉庆二十五年十一月初五日,录副03/1643/019。

[63] 陈预奏,嘉庆二十一年十二月初二日,朱批04/01/35/0778/014。

[64] 茅豫奏,嘉庆十八年正月初八日,朱批04/01/35/0773/029。

[65] 陈预奏,嘉庆二十一年十二月初二日,朱批04/01/35/0778/014;《嘉庆道光两朝上谕档》(21),第580页。

[66]成格奏,道光元年,朱批04/01/13/0218/001;嵩孚奏,道光三年十月初七日,朱批04/01/35/0654/004;张师诚奏,道光五年二月初五日,录副03/3293/010;《嘉庆道光两朝上谕档》(31),第430页;《福建省例》,第332页。

[67] 成格奏,道光元年,朱批04/01/13/0218/001;《嘉庆道光两朝上谕档》(26),第198页。

[68]《嘉庆道光两朝上谕档》(28),第192、423、473-474页;(30),第55-56页;(31),第430页;《浙江全省财政说明书·岁入部·收款》,经济学会1915年版,第10页;《福建省例》,第331-334页。

[69] 《张之洞全集》第1册,第115页;第4册,第2599、2601页。

[70] 《陕西全省财政说明书·岁入部·杂款类》,第77页。

[71] 丁日昌:《抚吴公牍》卷6《批砀山县民人陈万里呈控被匪抢劫请饬提各寨长押交由·加函》,宣统元年印本。

[72] 英和等奏,嘉庆二十五年十一月初五日,录副03/1643/019。

[73] 周镐:《犊山类稿》卷4《禀覆书制军条陈利弊议》,嘉庆二十二年刻本。

  

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