厘金与晚清财政变革
——以湖北为例
厘金是在太平军兴后清廷财权下移的大背景下产生的重要税种，与晚清财政史、政治史、军事史皆有密切联系，长期为学界瞩目。相比其他省份，对湖北厘金的研究尚待深化，笔者不揣浅陋，从厦金创制与经制化两个层面述论咸同年间湖北厘金及其与晚清财政变革的关系，以待方家斧正。
一、咸丰年间胡林翼、官文创立湖北厘金
太平军兴前，清政府实行的是高度中央集权的财政体制，收支之权秉于户部，地方财权被严加限制。以湖北一省地丁钱粮为例，清康熙二十四年，存留比为20.39%，乾隆年间为29.88%，至道光七年，湖北应征起运额银“八十七万九千七百六十一两一分三厘”，存留额银仅为“一十一万八千七百八十两六钱九分”，存留比降到了历史的新低值。太平军兴后，由于军费激增，中央财政极为窘迫，至咸丰三年，户部库存正项待支银仅有二十九万三千七百九十八两。为应对危局，清廷被迫将部分财权下放地方。咸丰三年六月，咸丰帝谕令各地督抚：“其各就本省地方情形，力筹济急之策，权宜变通，其势不得不然”。咸丰四年，清廷下旨允许各地“以本省之钱粮，作为本省之军需”，赋予地方政府动支、截留钱粮盐漕等款项的权力，并以“就近筹粮，兵丁得沾实惠”鼓励地方政府开辟新的饷源。
太平军兴之初，仿照户部及各省成例，湖北历任督抚采取种种手段筹措军费，其中较有代表性的是鼓铸大钱与推广捐输。咸丰四年十月，曾国藩率湘军收复武汉三镇后，湖广总督杨霈指令在省城宝武局招募匠人，试铸大钱，至十二月，“已得各色大钱合常钱五万一千七百三十五串”。但此举难以维持，咸丰五年后，湖北除少数当十大钱仍在流通外，鼓铸基本停止。因方法易行且初期收数丰厚，捐输一度成为湖北的主要筹饷方式，除湖广总督、湖北巡抚派人四处劝捐外，荆州将军也获得以捐输筹饷的权力。但是，由于劝捐的对象以缙绅阶层为主，自咸丰三年起，湖北多数州县陷于战乱，富户纷纷出逃，至咸丰四年，捐输收数锐减。因鼓铸大钱与捐输等手段纷纷失效，清政府亟须开辟新的财源，厘金即产生于这个大背景之下。
咸丰三年（1853），雷以諴以刑部侍郎帮办扬州军务，负责为江北大营筹措军饷。是年夏，雷以諴用幕僚钱江议，于扬州里下河设局，对米行商贾行捐厘之法，定扬州附近的仙女庙、邵伯等镇米行，每米一石捐钱五十文助饷。咸丰四年三月起，其法推行到里下河上下游各州县米行，并对各业大行铺户一律照捐抽厘，大致值百抽一。当年下半年，江南大营在镇江、丹阳等县相继设卡抽厘。厘金制度的出现，不但可以弥补当时国内常关因战事而损失的收入，且厘金局卡有“因地制宜”设置的灵活性，各地督抚通过广设局卡抽收的巨额银钱，有效保障了镇压太平军的经费。此外，厘金作为一种商业税，直接伤害的是商人的利益，再由商人将损失间接地转嫁于百姓。对比鼓铸大钱之类直接掠夺的手段，就普通人民而言，显然更易接受厘金，故厘金制度创立不久即被清王朝在全国推广。
据胡林翼奏折，咸丰五年（1855）正月，胡氏从江西率军回援湖北，随即任用湖北在籍主事胡大任、王家璧、汉阳府教授贺青莲、举人傅卓然、拔贡张映芸等湖北地方士绅，在武昌、新堤、簰洲、沙市、施南等处“设局劝捐、试办厘金”，为湖北厘金创制之始。（对此，周育民先生据《湘军志》提出曾国藩为湖北厘金的创始者。有误，因为咸丰九年，曾国藩在保举胡大任的奏折中明言：“四年闰七月，臣国藩率师人鄂，委办捐输转运，接济军饷。臣林翼于五年正月由九江援鄂，胡大任同在籍绅士，倡率董劝，办理厘金，奋勉出力。”）
经过近一年的试办，咸丰五年十一月，胡林翼会同湖广总督官文上奏，以户部咨抄江苏泰州、仙女庙等处抽厘章程为参照，核定湖北抽厘章程，“湖北向称繁盛之州县，饬令地方官因地制宜，设局抽取试办之”，在湖北正式创制厘金。分析咸丰年间湖北的厘金制度，择其要旨，有以下六端：
一是区分厘金税种。在胡林翼、官文制定的章程中，厘金税种分为三项：落地厘、门市厘、出产厘。落地厘是对外省进入湖北销售的货物征收厘金，出产厘是对湖北本省出产销往外省的货物征收厘金，门市厘则是对日常交易商品征收厘金。出产厘为通过税，征于转运中的货物，抽之于行商，属于活厘；落地厘和门市厘则为交易税，在销地征收，抽之于坐商，属于板厘。除以上三个税种，一些临江的市镇，如沙市、新堤、鄂州，另设水卡加收过江厘。过江厘为“不起坡搬堤，只由荆江经过，不到内河，故从落地厘酌减半中之半”，亦属于行厘。从后来实行的情况看，湖北一省除施南一府外，其余各地皆抽厘助饷，在三种厘税中，行厘的收数远大于板厘，以至同治七年门市厘因收数微薄、“不无苦累”，而率先被裁。
二是规置征收机构。胡林翼、官文在省城设立盐茶牙厘总局，总管全省厘金事务。在各州县及省内交通要隘如宜昌、虎渡口、新堤、岛口、陆溪口、调弦口、老河口、樊城等地设立分局、水陆大卡，对出入境货物征收厘金。这些征收机构有的因抽厘而新设，专司抽厘，有的则是利用各地办理牙帖捐税机构兼办厘金，各分局、大卡所需经费，如“纸张、薪水、伙食、口粮、运脚”各项，采用郝穴等地试办厘金之法，每收厘金十二文，准支用二文作为经费。门市厘则由各地“公正绅士”查实各商户的日常营业额，或半月、或十日收缴一次。咸丰六年十一月前，由于省城武昌及鄂东地区一直被太平军占领，直到咸丰七年牙厘总局才得以设立于武昌，鄂东各地的分局、大卡迟至咸丰七年后才先后设立。除征收厘金外，各地厘局在咸丰年间还兼具其他功能：一是采买各种军需用品，二是充当临时兵站。
三是以士人司榷。咸丰七年初，胡林翼决定以士人司榷，“当将各属抽厘事务，另延公正绅士实心承办、不许州县丁胥经手，以防弊端”。胡林翼“用士人司榷”仅为表面现象，其动因在于，对比由吏部任命的州县官员，没有实职的士绅既易驾驭，亦可随意改委，更有利于督抚向下掌控财权，王家璧亦谓“且楚厘务，多系道府大员督办，委员亦多系候补及曾任州县佐贰之员，其不尽用实任、本任者，便于稽查改委耳”。“用士人司榷”的实质在于高度集权于省局，通过设局委绅，将办理厘金的主导权由州县官收归督抚，既简化了中间环节，也破除了地方官、吏、绅利益一体化，改变了过往钱粮征解过程中因层层递解而被挪用侵蚀的局面。
四是勘定厘金税率。湖北厘金创立之初，尽管胡林翼、官文制定税率为“约计货物可售钱一千者，酌定抽厘金十二文”，但各地方分局、大卡税率并不统一。据王家璧记载，王氏本人主管樊口水卡抽厘事务时，所定税率为米每石抽取二十文，煤炭每石抽取三文。不久王氏去职，由汪东园接管樊口水卡，汪氏甫一上任，即将税率提到米每石抽取五十文，煤炭每石二十文。王家璧所定税率依据的是户部颁布的泰州公局抽课章程，汪东园所依据的则是仙女庙章程，两者皆为雷以诫所创，这种混乱势必造成“商贾闻而裹足，后难继也”的局面，严重影响厘金收入。咸丰七年闰五月，牙厘总局统一全省各地厘金税率：米厘定为每石三十文，煤炭和其他各种货物按照成本，落地厘每串抽取十二文，出产厘每串征收六文，过江厘每串征收三文。门市厘的情况比较特殊，大致“按上、中、下三等，分别酌写业经缮造花户姓名，清册呈报在案，局中按月申报”以定数征收，如沙市局每月收取门面厘金一千六百六十四串五百文。厘金税率统一后，商贾们“物议渐平”，其后几年大致维持不变。直到咸丰十年，由于鄂东、皖西战事紧张，胡林翼遂将“厘金加两文”，每串抽取达十四文。可见湖北厘金税率，咸丰十年前约为千分之十二，其后为千分之十四。
五是减小厘金对底层人民生活的影响。为缓和社会矛盾，抽课章程对那些小本经营商贩的利益有所顾及：“若各处客货从偏僻小路而来，只须抽取落地厘金以示体恤，……零星货物并肩挑背负手艺小贩以及门摊概不抽厘”。但是，此条并未被严格遵行，针对小商小贩的各种陆路局卡仍大量存在，小手工业者被强制抽厘亦时有发生，如咸丰九年春，兴国州厘局委员邓从九下乡抽厘，“月馀归，持示一草单，……某店派钱日若干，而粑铺出钱一文、薙发铺出钱二文；又如铁匠为农夫打犁、锄者，则令农夫加手工二文”，这种局面直到同治七年着力裁减各地厘卡时，才有所改善。
六是抽收鸦片厘金。鸦片是危害人民身心健康的毒品，理当严禁。但因鸦片贸易获利极厚，太平军兴后，为获取军饷，各地政府纷纷开征鸦片厘金。相较其他百货厘金，湖北鸦片厘金的税率与抽厘机构设置均有其特殊性：咸丰九年以前，流入湖北的鸦片分为川土、南土、广土、公膏等不同种类，其中来自四川的川土“十居其八”，占了绝大部分。最初，湖北只设沙市和老河口两处局卡抽取鸦片厘金，税率为每百斤鸦片抽银三十两。针对川土占绝大多数的情况，咸丰七年五月，胡林翼又在宜昌平善坝设立局卡抽收川土厘，税率同为每百斤抽银三十两，规定川土在平善坝完厘后仍要在沙市完厘，这样川土的实际税率就成了每百斤抽银六十两。咸丰九年，来自国外的鸦片（被称为“洋药”）大量进入湖北，该年七月，湖北开征洋药厘税，税卡仍设于老河口、平善坝、沙市三处，“就原设厘局，另设一柜，另委妥员征收”，税率照部咨“百斤收税银三十两”。湖北的洋药厘金收入在英法联军逼近北京时大部被解充京饷，从咸丰九年十一月到十年六月，湖北先后解送洋药厘银六万两至户部银库。直到同治年间，药土厘金所得仍以解作京饷为主。
胡林翼、官文创制、整顿湖北厘金的绩效如何？依据档案等相关史料，列表统计咸同年间历年湖北抽收数目如下：
咸丰年间湖北厘金收入从创办起呈逐年上升的趋势，咸丰九年、十年间达到最高值，十年后有所下降。厘金收数下降的原因有两点：一是咸丰十年前后，四川政局不稳，出现多起暴动，由于湖北厘金收入极大仰仗四川（如川土厘、川糖厘），四川的混乱势必影响湖北厘金收入；二是咸丰十一年二月太平军陈玉成部攻入鄂东、鄂北，一度占领黄州、德安、随州等近二十个州县，直到本年八月清军才将太平军逐出湖北，除这些被太平占领的地区厘金无法抽收外，相邻地区的厘金局卡也陷入极为混乱的局面，致使当年的收入减少。进入同治年间，随着各地战事逐渐平息，商业贸易得到恢复，湖北厘金收数有较明显的增长。同治六年至同治七年，尽管湖北裁撤数十处厘金局卡并免抽门市厘金，但厘金收数未见明显减少。同治十二年至同治十三年，湖北厘金收数出现下滑，最关键的因素在于此一时期子口税开始盛行，许多华商与洋商串谋，持子口税单避内地厘税，造成内地厘金的大量流失。
胡林翼将厘金收入多数用作军费，称：“厘金一局，一丝一粒无不归于军饷”。巨额的厘金收入为扩军创造了条件，胡林翼充分利用咸丰七、八、九这三年“饷足之时”，将湖北各部清军由二万余人扩充到六万余人。湖北厘金为湘军的壮大发展，为清王朝成功镇压太平天国提供了坚实的物质保障。故曾国藩大力称赞胡林翼：“兴办鄂厘，甲于天下。鄂省赖此富强，至今尚蒙其利”。
由于厘金直接损害商人的利益，导致反抗此起彼伏。胡林翼对此采取坚决镇压绝不姑息的态度。在他看来，商人的利益、自身的毁誉与镇压太平天国这个大局相比，是微不足道的。
二、同治年间湖北厘金的经制化
对清廷而言，尽管厘金收数丰厚，但因之产生的两个问题却不得不重视：其一，随着时间的推移，各地厘金委员良莠不齐，借办厘之机私设局卡、假公济私之事层出不穷，以湖北为例，同治初年省城之外所设小卡竞达四百八十处之多，普通百姓、缙绅对此怨声载道。其二，厘金之设，原为筹措军费的应急之举，将如此大宗财源完全掌控于地方督抚之手（太平军兴前，湖北各项存留银不到二十万两，而咸丰九年仅厘金收入即接近一百五十万两），亦有违清廷财权高度集中于户部的“祖制”。
随着战局向有利于清朝的趋势发展，厘金作为临时税的存废问题成为朝野关注的焦点：咸丰十一年十月，御史陈廷经奏陈各地厘局重复抽收、侵渔百姓诸弊，请酌改章程，力除诸弊。同月，大理寺少卿潘祖荫上奏，称厘局官绅“百计谋干”，请“诚不能概行停止，然莫如汰除小捐，整顿大捐”。同治元年七月，协办大学士倭仁奏陈河南厘务“勒逼小户，吏绅中饱”诸事。同年九月初三日，根据御史丁绍周奏，内阁奉上谕：“嗣后著各该督抚于捐厘委员概行裁革，统归地方官经理，并按月申报厘捐各款实数，由该管督抚按照例限报部”。此举带有分夺督抚财权的意味，各地督抚多加以抵制：湖北巡抚严树森力陈地方官不便经理厘金事八条，其中除列举地方官精力有限、胥吏贪鄙诸事外，核心仍是围绕“一旦地方官经理，过往钱粮征收中侵蚀挪用诸弊难免”，难免影响厘金收数；除严树森外，四川总督骆秉章、湖南巡抚毛鸿宾亦奏请仍按原章办理，清廷遂收回成命。直至清亡，各地厘金抽收仍维持委员设局之制。
同治元年底，鄂籍御史朱文江上奏，因湖北厘捐流弊甚多，请“将该省厘卡除通衢要口奏明设立外，偏僻地面小商零贩经过之所从前设有厘卡概行裁撤”。同治二年正月二十四日，湖广总督官文、湖北巡抚严树森会衔上折，以强硬的态度回应朱折：“鄂省以一隅之财力供数省之征军，月饷需约银六十万两，虽积欠已至六百万有奇而军士尚未饥溃，……亦未必非籍（借）资厘金以力维系。……该御史本系鄂士，如谓鄂省厘金百弊丛生，不足取信于乡土大夫，必欲全行裁革，即须将东征西援协拨各饷、本省防师口粮，由部预行指拨专款，必使诸军无哗溃之虞，鄂疆获磐石之安，始可次第议撤”。这种要求中央财政提供经费以替代厘金的态度，使清廷无以回应，此议遂寝。同治三年六月，曾国荃率所部湘军攻陷天京，东南战事大局已定，同治三年七月，副都御史全庆即上书，请户部对各省所设厘局加以核查，除天津、烟台、上海、汉口、九江、厦门、宁波等“岁入可得巨万”的通都大邑可酌留数处厘局，抽取善后经费外，其余各地厘局一并裁撤。是年八月，湖广总督官文上奏，请酌留厘金，待军务大定后，再行裁撤。此折除重复二年正月与严树森会衔折中关于湖北军费负担过重，非恃厘金不可办理善后诸事外，着重指出“至于中饱之弊，若能慎选人材，严行赏罚，则弊将自绝，不足为病。故以为厘金一款，除直隶、山东、山西、河南、陕、甘、云、贵、广西等省，贸迁艰远，土地瘠贫，收款不多，无补于事，于军事告竣，即可议裁外，其余若江、皖、苏、浙、福建、两湖、广东等省厘金，虽军旅蒇事，止宜严禁重科，万不可聚（+骤）议裁撤”，意即将厘金经制化，作为一种常税在战后保留下来。清廷虽未完全同意官文的建议，但全庆之议亦寝。
同治五年五月十四日，湖北巡抚曾国荃上奏，请求整顿湖北总粮台与牙厘总局，总粮台为胡林翼所设，“无论何项进款，皆归粮台弹收；无论何项开支，多饬粮台批发。即各厘局所收银钱，均交粮台，总厘金局不过照验清册而已”，由于胡林翼去世后湖北政局一度动荡，“五年之间巡抚接篆视事者五员”，总粮台与牙厘总局出现弊端，“查历年相沿接办，类皆司道等员，而实在接手承办，又系郡守州牧。势位稍殊，则不能弹压专阃之将；等夷俦类，则难谢瞻徇曲庇之私。间或所用非贤，纵能杜粮台以内之弊，而粮台以外之人因缘为奸，无从觉察。各属厘局所用两联大票，皆系各局自用印信，虽属简便，究难稽查。又无坐办大员总司其事，精核考成”。针对粮台与牙厘总局出现的问题，曾国荃提出：“各厘局所收盐厘及百货牙厘银钱均应解交牙厘总局，立候核明弹收。并请将鄂省总粮台改为军需总局，凡有应支水陆马步军饷、应行协济邻军饷项，与夫制造一切军需各项，由军需总局详请批示，向各库局提取支放，按月印文印册具报查考。……至征收厘税，拟从秋间起改用三联大票，均印总局关防，颁发各局。裁中联执照，以给商民；截左联备查，存留分局；而以所钉右联存根汇缴总局，不准各局各卡私用小票，以示大信。臣与督臣会商，札饬藩司何璟会同各司道督办总粮台、牙厘总局事务，以归画一；扎饬候补道何维键会同前任湖南粮道李明墀，专办粮台事务；札饬候补道杨俪珍专办厘金总局”。粮台是因战事而设立的钱粮征拨机构，按照清廷惯例，一俟军务告竣，则应裁撤。然而，在曾国荃的整顿粮台与厘局方案里，却没有任何裁撤的意味，实质是明确军需局（粮台）与牙厘总局的职能、隶属关系，将军需局（粮台）与牙厘总局经制化，成为常设机构。对于曾国荃的奏折，清廷予以批准，这意味着从此厘金作为经常税被正式确认。厘金经制化后，湖北官方又出台了一系列措施：同治六年，湖北裁撤一批厘卡（局卡计五十四处），留存专局及分卡八十六处。同治七年，全省免抽门市厘金，以九月十一日为始，又遵旨裁撤分局小卡，以舒商力。光绪元年六月，湖北全省免抽米谷厘金。这些举措对厘金抽收制度进行了完善，迄于光绪三十一年（此年张之洞奏请改厘金为统捐），湖北抽厘制度无大更张。
从湖北厘金经制化的过程看，以同治三年七月官文上奏为转折点，户部对厘金的态度已由“裁撤”转为“酌留”，倾向于保留厘金制度，直至同治五年完全认可厘金的经制化。那么，清廷此时何以不顾“祖制”，态度发生急剧转变？正如官文奏折所言，湖北的军费负担并未随天京易手而大幅减轻。早在咸丰年间，尽管胡林翼百计罗掘，筹措到巨额的军饷。但是，湖北清军数量增长过快，以罗泽南一李续宾一李续宜系统湘军为例，“昔年（咸丰五年）罗、李入鄂只三营，又宝营、训营、峙衡湘后营共五千三百人。此后宝、湘后援江西，而凡在楚所生发之二万人，皆弟（胡林翼）之所为也”，仅四年，罗一李系湘军就扩充了四倍，入不敷出的情况开始出现：咸丰八年九江破城前，胡林翼称“水师、鲍营、义渠各营尚欠十二三万两”。咸丰九年二月，赴江西、安徽作战的湖北清军已达五万余人，“通计每月需银三十六万两，每月自筹二十余万两，仍月欠十余万两”。咸丰十一年五月，胡林翼向咸丰帝奏报，安庆前线各部清军“欠饷均至六月之久，四百万两之多”。不唯出征兵勇，留防本省的八旗、绿营各军待遇更劣：咸丰六年十一月，清军攻克武汉三镇，官文、胡林翼规定：“湖北省（绿营）二十四标镇协各营大小武职应领薪俸廉乾及马步战守兵丁月饷每年额支银四十—万／忏余两”，“由粮台照额酌给三成”，其后因财政状况好转，“督抚标、城守汉阳四营兵丁差使较繁，应领饷乾照额全支外，其余二十营兵饷暨二十四营将弁薪俸廉乾一律支给五成”，这种减成支发绿营、驻防旗营军饷的状况，一直持续到同治五年七月。由于长期欠饷，荆州八旗、湖北绿营兵将生活状况极为困苦，咸丰十一年，赵烈文得知“荆州城中驻防皆如乞丐，旗粮折扣故也”。咸丰年间，湖北清军中即出现官兵因欠饷而哗变的情况：“守备徐步鳌持刀索饷，尹中钰、潘中和、严正兴等，歃血要盟，闹索口粮”。同治三年夏，因战事渐趋平复，大量勇营被裁撤遣返，欠饷问题更为突显，鲍超部即因此出现兵变，“超已令部将宋国永率八千人先发，四年春，至湖北金口，军溃。……溃勇多降众，仍由江西趋粤与匪合”。在如此严峻的局面下，骤然裁撤厘金，实无异于釜底抽薪，作为地方最高军政长官的官文势所必争，而清廷亦不得不正视现实，将“恢复祖制”的大原则暂时搁置。
但是，至同治五年后，湖北勇营裁撤、兵饷积欠诸事皆已改善，且官文、曾国荃等因功勋卓著敢于驳诘户部的督抚亦先后去职，清廷何以未乘机裁撤厘金，反而正式认可湖北厘金的经制化？分析此期湖北军费支出构成，可见一端：以同治十一年湖北军需局支出各款为例，此年湖北军需局共支银二百二十八万二千四百二十八两，其中属于地方军费的内销款为—百零二万二千三百四十一两，而京饷及调拨湘、黔、滇、陕、新疆、察哈尔、左宗棠湘军、李鸿章淮军诸协饷等外销款达一百二十六万零八十七两，外销款占军费支出的55qv强，计入厘金中不经军需局直接提解户部及长江水师的款项，此年湖北厘金中超过60%为省外用款，中央财政对厘金的依赖程度已远超地方财政，此即是清廷承认湖北厘金经制化的关键所在。以往学界论及太平军兴后财权下移、地方财政体系形成原因时，多强调胡林翼、骆秉章等相对强势督抚“包揽把持”，借“就地筹饷”侵夺中央财权的一面。实际上，尽管清廷下放了部分财政机动权，但始终掌控着各级地方官员的人事任免权，胡、骆等强势督抚一旦去职，面对一些资望较低的督抚，清廷仍可藉行政命令强行恢复“祖制”。但是，太平军兴前高度中央集权的财政体系得以维持近二百年，其根基在于，无论以农业税为主的赋税收入，抑或以八旗与绿营为主的兵额，皆为数十年乃至上百年不变的定额，处于易操控的非弹性状态，而这又依赖于自平定三藩后，清王朝大体“海内无事”，未出现全国性的战乱。太平军兴后，因八旗与一绿营不堪作战，临时雇佣性质的勇营成为军队的主体：因军费入不敷出，以厘金、盐税为主的商业税成为税赋的大宗，二者皆处于不易直接操控的弹性状态。此种情况并未随着太平天国的被镇压而彻底扭转，其后镇压捻军、回民起义、收复新疆、兴办洋务、创建海军乃至中法战争、甲午战争诸事不断，无论兵额或是国家财政开支，总体而言皆变化剧烈，清廷欲回复至太平军兴前的“祖制”，无异于痴人说梦，使厘金经制化，提高国用款在厘金开支中的比重，成为唯一可行之道。令人感慨的是，清王朝尽管承认了厘金经制化的现实，却未据此调整相应的中央与地方的财政关系，制定合理的政策，消除财权下移后造成的不良影响，遂使“外重内轻”的局面日趋严重，最终成为导致清王朝分崩离析的重要原因。
作者单位：武汉大学中国传统文化研究中心
文章来源：摘自《江汉论坛》2012年第9期，新华文摘2012年第22期
