清代的救灾政策述论
在清朝统治近300年里，全国各地的灾荒频繁发生，为了应对这些灾荒，清王朝制定了许多政策和措施，今天看来，这些政策和措施仍然有其积极意义和不少弊端，值得我们总结和借鉴。
一
清代的救灾政策极为完备，它集以往历代救灾政策之大成，嘉庆《钦定大清会典事例》对清代的备荒、救灾措施做了一个总的归纳：“凡荒政十有二：一曰备祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲赋；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴工筑；十有二曰集流亡。”[1]这十二个方面基本上囊括了历代相沿而成的各项备荒、救灾措施，而且又有新的发展。本文主要讲的是救灾措施，因此，下面就赈济、调粟、蠲免、借贷、除害、抚恤、安辑七个措施述论如下：
（一）赈济
清代赈济的方式有几种：赈谷、赈钱、赈粥和工赈。赈谷、赈钱是临灾急赈中最流行的一种方式，康、乾以前，赈谷的数量、时限均无一定的制度，大体上视灾情而定。如康熙九年赈淮、扬灾民，“人给米五斗，六岁以上十岁以下半之。”[2]是一次性赈济。若按日支给，则每口日支三四合至七八合不等。乾隆四年，正式制定出统一的标准，即大口（十六岁以上者）日给米五合，小口（十六岁以下至能行走者）二合五勺。盛京旗地、官庄地、站丁等灾赈米数，大口月给米二斗五升，小口减半，比各直省要多。赈谷有不方便的或赈给不足的，可以赈银代替。赈济的期限，也于乾隆七年确定，分几种情况而定。一是急赈，即地方凡遇灾害，马上给予抚恤，不论成灾轻重，不分极贫、次贫，一律赈济一个月。二是大赈，即经过勘灾、审户之后，根据受灾的轻重，按极贫、次贫，分别给予不同时间的赈济。三是展赈，即大赈赈毕之后，灾民生计仍然艰难，或次年青黄不接之际，灾民力不能支，临时奏请再加赈济。四是摘赈，即选择应该得到赈济的老病孤残者等给予赈济。盛京旗地、官庄、站丁的赈期也有优待。
赈济的另一种方式是赈粥。清代赈粥以设厂为主。开始秩序有些混乱，后来清统治者采取了一些具体措施，如发签领粥，男女分拨设栅相隔等，粥厂秩序才得到改进。粥厂的地点一般设在近城之处，远在四乡则于二十里内各设一粥厂，照煮赈米数按口月给一次，使远者也可得赈。施粥的对象主要是流徙的灾民。京城每年赈粥的时间从十月初一至次年三月二十日，在这段时间里，京师五城按城设厂煮粥赈济，每城日给米二石，柴薪银一两。直省省会也按照京师五城的作法在每年冬月煮赈。清代施行赈粥的做法虽然还有许多不足的地方，但它毕竟救济了不少饥饿的灾民，因此仍不失为一种简便易行、又见效快的赈济方式。
工赈也是清代经常施行的一种赈济方式。即由官府兴办一些大的工程，主要是农田水利建设工程，招募灾民进行劳作，然后给以赈银。这样既有利于农业生产和防治灾害，又救济了许多灾民，的确是一种最为积极的救灾办法。工赈给银的标准，除按日记值外，还有按土方给银的做法，例如修堤，一般每土方给米一升，银一分。工程险要、土质浮松的，则每方再加给夯实银一分余。若为开河，旱土方给米三升，水土方给米四升五合。
（二）调粟
调粟政策自古有之，主要包括三种做法：（1）移民就粟；（2）移粟就民；（3）平籴。在清代以前，移民就粟的方法采用得比较多，当时主要是因为交通不便，粮食运输困难，所以官府多听任灾民自动流移，或有计划地组织灾民转移到粮食多的地方去就食。到了清前期，虽然政府有时也采用这种办法，但是，由于当时政治稳定，经济繁荣，交通发达，各省粮食储备充足以及粮食日益大量进入市场，清政府已很少采用移民就粟的方式了。嘉庆时期，因为人口压力与灾荒日益严重，清统治者便逐渐放宽了对移民就粟的限制，嘉庆八年规定，以后“即遇关内地方偶值荒歉之年，贫民亟思移家谋食，情愿出口营生者，亦应由地方官察看灾分轻重，人数多寡，报明督抚，据实陈奏，候旨允行后，始准出关。”[3]总的来说，移民就粟的事已经比前代大为减少了。
清代调粟的另外两种做法是移粟就民和平籴，这两者常常是结合在一起进行的。如雍正四年，清廷将江西存仓之谷调运到福建平籴，救济灾民。康熙时，还通过截留漕粮平籴的办法，来紧急救援灾民。如康熙四十年，准许截留楚省漕粮四万五千石，分发给淮安等处平籴。从以上史实来看，清廷所调之粟主要用于平籴，其作用主要是平抑物价，因此，受益于此项措施的灾民大部分是尚有财力的百姓和能领到赈银的贫民。清代的调粟是很有效果的救灾措施之一，它既有省内的调济，也有跨省的调运，且数额巨大，救济地区广泛，在大灾之年确实起到了不可替代的作用。
（三）蠲免
清代的蠲免分两种情况，一种是一般年景下的蠲免，一种是灾荒年部分地区的蠲免，本文主要讲的是后者。据史料记载，清初即有灾蠲的实行，顺治二年，直隶霸州等八县发生水灾，清统治者下令免除这八个县的额赋。第二年，因江西连年发生旱灾、涝灾，朝廷下令免除当年未兑运的漕米。在顺治十年以前，灾免的数量没有统一的规定，至此，清廷才将额赋分作十分，按田亩受灾分数酌减。如州县被灾八、九、十分的免十分之三，被灾五、六、七分的免十分之二，被灾四分的免十分之一。康熙十七年又规定，灾地除五分以下不成灾外，六分免十分之一，七分、八分者免二，九分、十分者免三，并将原定四、五分灾所免之数取消。随着社会经济的好转，雍正六年又大幅度增加灾免的比例，改被灾十分者免七，九分免六，八分免四，七分免二，六分免一。乾隆元年又规定，被灾五分之处也准免十分之一。另外，各省随地丁征收的耗羡，也于灾蠲地丁正赋之年按照被灾分数一律蠲免。灾情特别严重的，也得到加免或全免。为了防止官吏在蠲免过程中贪污中饱，清廷还制定了一些制度来加以防范，对保证灾蠲的正常实施和惩治官吏的贪污腐败起了一定的积极作用。
（四）借贷
借贷是在灾荒过后，农民急需恢复生产却又赤手空拳的情况下，由政府借给种子、耕牛、口粮等的救灾措施。这一措施自周代即有之，后来经过改进和发展，至清代已形成一套较为完备的制度。清廷规定：借贷的对象主要有三种人，一是受灾五分的贫民，可酌借来春的口粮；二是蠲、赈之后，还未完全恢复的灾民。三是在青黄不接之际，缺乏种子、口粮、牛具的灾民。
借贷的钱粮来源，主要是常平仓、社仓的仓谷，其次是截漕或发库银出贷。出贷米谷时，州县官必须按名单给，秋熟后按户缴还。如果胥吏诈冒领给，致使追欠无着，胥吏依法处罚，逋欠之数由州县官名下追还，并论以失察之罪。灾年借贷米谷的利息，最初是每担加息一斗。乾隆二年规定：“若值欠收之年，国家方赈恤之不遑，非平时贷谷者可比，若还仓时止应完纳正谷，不应令其加息，将其永著为例。”[4]从此以后，借贷是否还息还要看当年是丰年还是欠年，若是后者就可以只还本不收息。这对于那些因贫困而借贷的灾民当然是十分有利的。
（五）除害
除害主要是指捕除蝗蝻，它是历代救灾政策中的一项重要措施。清代捕蝗尤重于蝗蝻始生、羽翼未成之期。同治四年《户部则例》所载督捕蝗蝻条例规定：直省滨临湖河低洼之处，须防蝻子化生。每年于二三月早为防范，实力搜查。一有蝻种萌动，即多拨兵役人夫，及时扑捕。或掘地取种，或于水涸草枯之时纵火焚烧，倘不早扑除，以致长翅飞腾者，一经发觉，重治其罪。为了防止外来协捕人员在扑打时践踏禾苗，清代还规定：“地方督捕蝗蝻，凡人夫聚集处所践伤田禾，该地方官查明所损确数，核给价值。”[5]如灾情不重，一般则采取劝谕百姓自行扑打，官府用钱收买的办法。百姓挖掘蝗蝻及所捕飞蝗，官府皆按斗付给钱文，以鼓励捕蝗。对于捕蝗不力的州县地方官，清廷将给以极为严厉的处罚。
（六）抚恤
清代统治阶级吸收了历代抚恤的经验和做法，采取了多种抚恤措施，据嘉庆《钦定大清会典事例》记载，有恤孤贫、养幼孤、收羁穷、安节孝、恤薄宦、衿罪囚、抚难夷、救灾等等。这些措施除了最后一项外，其他均属日常性社会救济的措施，我们在此先不论及，仅就与我们本题有关的救灾一项略论一下。
救灾，就是对受灾地区的灾民视受害程度的大小，分别给予抚恤，以使其恢复本业，从事正常生产。清代规定，地方突遭水灾，督抚要一面题报，一面派官查明冲塌房屋及淹毙人畜的情形，分别抚恤。对各省倒塌的房屋及淹毙的人口发给多少抚恤银，最初没有统一规定，乾隆四十一年，清廷对各省分别制定了抚恤的标准，大体上是：倒塌房屋的修缮费，瓦房每间一两五钱左右，草房八钱左右；淹毙人口，每大口给银一两左右，小口减半。因地震被压毙的人口及倒塌的房屋，也相应地给予抚恤银和修缮费。以上这些抚恤定例，虽然所给赈银有限，但它主要被用来重建家园和恢复生产，因而还是属于积极的救灾措施。
（七）安辑
清代安辑的措施主要是收养贫民和资送流民回籍。首先是收养贫民的做法。顺治十年，为了收养四方流亡到京师的贫民，朝廷议准“五城建造栖流所，交司坊官管理，俾穷民得所。”[6]于是，京师五城先后设立了栖流所六所：西城两处，其余四城各一处，都在外城。另外，还在大兴、宛平粥厂附近设立了收养流民的场所。以后，上海、苏州等地也仿照京师设立了栖流所。此外，每当地方遇到灾荒，大批农民外出流亡的时候，清廷就传谕督抚饬令各州县妥善收留安顿外来的灾民，赈给口粮粥食，并为他们搭棚盖屋居住。与此同时还劝谕富户量力收养，收养有功的，清廷还给以各种奖励。
其次是资送流民回籍的做法。为了保证春耕生产，到开春以后，要将收养的外地流民资送回籍。雍正元年，直隶、山东、河南流民就食京师，朝廷下令五城御史查明口数，量给盘费，送回本籍。每口每程给银六分，老病不能行走者，加给三分为脚力费，并派官护送，地方官出具收结，转送至原籍，中途患病者，令地方官留养医治，病愈后再行转送。这是资送流民回籍的开始。雍正八年，又下令凡遇外来受灾就食穷民，就动支仓谷，核实赈恤，再动用存公银两，赏为路费，资送回籍，并通知原籍地方官收留照看，嗣后以此为例。到乾隆初，又不断修改这一定例，资送流民由每日给银六分改为制钱二十文，小口半之。但实际上清廷考虑到各省的情况不同，并未制定统一规定，令各省酌情办理。于是陕西的做法是按路途远近，每日计行五十里，大口给银三分，小口给银二分。以上这些收养和资送灾民回籍的做法，对救济灾民、恢复生产确实起到一定作用，但执行起来也容易出现一些纰漏，到嘉庆中期，就不再实行这种办法了。
二
综上所述，清代的救灾政策集历代之大成，并有进一步的完善和发展，与以往朝代相比，它具有以下特点：
（一）各项救灾措施完全制度化
清代以前，救灾措施虽然已有许多，但未形成一套系统、完善的制度。而清代在报灾、勘灾、审户、发赈等方面已经有了一系列的要求和限制。如对报灾，它的规定是“凡地方有灾者，必速以闻。”[1]夏灾限六月底，秋灾限九月底。州县官逾期一个月内者，罚俸六个月，一个月外者，降一级，二个月外者，降二级，三个月外者，革职。抚、司、道官以州县报到日起限，逾期也照州县官例处罚。这是顺治十七年制定的条例，从此以后，报灾遂成定例。又如勘灾的规定是，受灾六分至十分者为成灾，五分以下为不成灾。乾隆元年规定，受灾五分也准蠲免十分之一，这样就将五分灾也当做成灾来对待。勘灾的时间是与报灾同时进行。地方遇灾，一面题报灾情，一面派员到受灾地区实地勘查，将受灾分数按照区图村庄，逐加分别，申报司道，该管道员复行稽查，然后向督抚具题。灾重之处，要求督抚亲往查勘。待全部勘毕，即将原册交县汇报，州县官核造总册，注明应否蠲缓上报，并将本邑地舆绘出全图，分注村庄，随折并送，以便查核。再如审户，也就是核实灾民户口，划分极贫、次贫等级，以备赈济。由于各地差异，划分极贫、次贫十分棘手，为了简化审户手续，乾隆七年规定：“山西、湖广、贵州不分极贫次贫；山东、陕西只分极贫次贫，皆按月给赈。江南、浙江只分极贫次贫，其又次贫宜从删省。”[2]地方审户完毕，上级官吏要抽对查验，然后放赈。放赈是办理赈务最后的、也是最关键的一道程序。清廷放赈的规定是：州县在本城设厂，四乡各在适中处所设厂，使一日可以往返。倘一乡一厂相距仍远，天寒日短，领赈男妇栖托无地，地方官宜勿拘成例，多设一二厂以便灾民。从上述这些措施来看，均有比较周密的定例，清廷还要求官吏严格照章办事，从而在一定程度上保证了赈济工作的顺利进行。
（二）办理赈务组织周密，效率较高
清代每年都有部分地区实行蠲赈，赈务用人多，查勘量大，但清廷组织周密，各项程序均有定例，且要求官吏遵行快办，这就保证了救灾措施的顺利进行。每次灾害发生，各级印官就要奔赴灾区查勘，派委诸员协助办理。执行、监督职责明确，上令下达，十分顺畅，效率很高。各省所办的大赈较少发生差错，反映了清代救灾政策的完善和效果。
（三）立法严格，陟黜分明
清代的救灾政策，多载于《钦定大清会典事例》、《户部则例》中，或通过上谕“永著为例”，具有一定的法令法规效力。不仅如此，清廷还将执行救灾政策与官吏的陟黜结合起来，把办赈的好坏作为评估政绩、衡量能力、确定优劣的重要考核内容，使地方官吏更加注重在办赈过程中尽心出力，以便加官晋级。这对救灾政策的实施，起到了积极的作用。
当然，清代的救灾政策也并非十全十美，执行当中的弊病也有许多。特别是乾隆中叶以后，随着财政紧张，吏治败坏，荒政诸弊丛生，救灾的效果远不如前，在某些地方，甚至流于形式，已起不到应有的作用。从清代统治者救灾的目的来看，表面上它是以“保富安民”相标榜，实际上它是为了巩固封建政权，保护统治阶级的长远利益。而它用于救灾的那部分钱粮，也是封建国家把本来应该属于劳动者的那部分劳动果实归还给农民。所以，我们今天来看清代的救灾政策，要历史的客观的给以总结，兴利除弊，吸取有益的经验，以搞好我们今天的抗灾救灾工作。
作者信息：岑大利，中共中央党校文史教研部教授，博士生导师
参考文献：
[1] [清]托津，等.钦定大清会典事例（嘉庆朝）：卷12[Z]//[中国台湾]沈云龙.近代中国史料丛刊：第65辑.台北：文海出版社，1991.
[2] [清]清朝文献通考：卷46[Z].上海：商务印书馆，1936.
[3] 清仁宗实录：卷13，嘉庆八年五月乙未[Z].北京：中华书局，1985.
[4] [清]托津，等.钦定大清会典事例（嘉庆朝）：卷222[Z]//[中国台湾]沈云龙.近代中国史料丛刊：第65辑，台北：文海出版社，1991.
[5] [清]户部则例（同治四年）：卷84[Z].台北：成文出版社，1969.
[6] [清]昆冈，等.钦定大清会典事例（光绪朝）：卷269[Z].北京：中华书局，1991.
来源：《中共中央党校学报》2010年第3期，中国社会科学网
