明代江南治农官述论
【内容摘要】明代治农官制创始于永乐初年，经宣德至成化间添革往复，由江南一隅推广至全国大部，并基本完善了司府州县各级治农官建置。正嘉以降，江南治农官不断遭到裁省，权力收缩、下移，由官到吏。终明之世，江南治农官先后经历了三次职能转变：宣德二年初次复设后，在永乐以来单纯的提督农田水利基础上，统摄粮长、职兼催粮；宣德六年开始全面负责秋粮的催征解运，但仍保有治农本职；成化九年再次复设后，又基本恢复到永乐旧制。明人对江南治农官的存在价值与实际效果的认识有很大差异。总体看来，治农官在“财赋尽出于水利”的江南地区看似不可或缺，但事实上并未发挥应有作用，甚至一定程度上沦为病农、逋赋的负面因素。
【关键词】明代；江南；治农官
【作者简介】胡克诚（1981-），东北师范大学历史文化学院博士研究生（吉林长春130024）。
“治农官”亦称劝农官、督农官或农官，盖指明清时期职专农田、水利的地方官。治农官制始创于明代江南府县，且于该地区存在时间最久，影响尤大，故厘清江南治农官的兴废沿革、权责变化与隶属关系等问题，对于进一步探究明代国家与江南农业、赋税互动关系，具有相当意义。目前学界对江南治农官的专题性研究，仅见于日本学者森田明的《明代江南の水利と治農官》，是文对明代治农官的设置、职掌、制度改革及其与江南地区水利灌溉的关系、与“支配体制”的矛盾等问题有比较详细的论述。[1]不过，该文在梳理治农官的创设轨迹与职能转变时，存在一些史实遗漏，有待进一步补充修正。除此以外，本文还关注明人对治农官存在价值的认识与争议，以期全面如实地反映出明代江南治农官制的发展演变过程与实际功能。
一、江南治农官的创设与沿革
明朝建国伊始，延续并发展了宋元以来的江南官田重赋政策，苏、松、常、镇、应、杭、嘉、湖八府以全国1/16的税田，负担1/5的税粮，向有“国之外府”、“财赋渊薮”之称。[2]明人尝云：“吴中之财赋甲天下，而财赋之源在农田，农田之源在水利。”[3]或日：“国家财赋多出于东南，而东南财赋尽出于水利，方今时务莫要于此。”[4]为保证这一最大宗财政收入的长期延续，除了借蠲免、改折等手段适当缓解重赋压力外，以国家权力组织兴修、维护农田水利设施和防、抗水旱灾害，维持江南农业生产能力，成为明朝江南政策的重点之一。[5]以劝农桑、督水利为主要职能的基层治农专官制度，正是这一背景下的产物，史载：
苏松嘉湖等处为东南泽国，向设有水利治农官。[6]
祖宗时，松江旧有水利通判一员，谓之治农官。[7]
我（明）朝设官……外有东南府县，皆有治农专官，府有通判，县有县丞，使岁时循行阡陌，兴修水利，以利民田。[8]
据《明会典》所载：“国初农桑之政，劝课耕植，具有成法，初皆责成有司，岁久政弛，乃稍添官专理。”[9]那么，明代治农专官究竟创自何时？明清以来，主要有“永乐初”和“宣德二年（1427年）”两种说法。
“永乐说”的依据主要见于明代江南地方史志。如成化《杭州府志》载：“夫水之利害，端宜轸顾，忧而勤长，民者之虑也。故自永乐初辄辍廷之大臣督理，郡县咸设治农官司之。”“永乐元年，浙西大水，水襄圩岸，北抵苏常，远近一壑。朝廷特差户部尚书夏元吉督治水患……永乐二年，又差通政司左通政赵居辰（任），郡县添设治农官，置圩长，兴修水利，修筑圩岸，圩岸内外栽种桑柳，以固岸址。”[10]崇祯<嘉兴县志》亦载：“永乐中，增设劝农县丞一员，后废。”[11] 另据明人薛尚质的《常熟水论》称：“永乐初，（江南大水）……爰命尚书夏公元吉来治，摹仿旧迹，以施治工，而水利再治。于是朝廷添设府县通判、县丞各一员，专治水利。”[12]
目前，对“永乐说”记载最为清晰的是苏州知府况钟，他在宣德五年（1430年）的奏疏中，比较详细地介绍了江南治农官的创设原委：
据里老王仲仁等言，洪武年间，无官治农，粮不拖欠。永乐元年，因天雨连绵，田禾淹没，钦差尚书夏原吉踏勘水灾，开豁田粮。续差通政赵居任，府县添设通判、县丞，专一治农。永乐十九年为恤民事，沙汰革去。后奉行在吏部勘合，该大理寺卿胡概奏：“苏、松、嘉、湖、杭、常六府地方广阔，田圩低洼，钱粮浩大，府县正佐官各有政事，恐农务荒废，要添官治农催粮，府县自行委官部运，不许别项差占。”奉钦依：“添与他，着专一整点农务，催办税粮，迟误时日不饶。钦此钦遵。”添设府、县通判、县丞各一员，督领粮长，专一治农，催征秋粮。[13]
综上所述，早在永乐初年，为整治江南水患，明廷在派出夏原吉、赵居任等钦差大臣主持治水工程的同时，于江南府县创设了这种以府通判、县丞充任，以治水、防灾为主职的基层治农专官制度。[14]之后，治农官又经历了永乐十九年（1421年）的裁革与宣德二年（1427年）的复设。
不过，明朝官书的记载更突出了宣德二年的复设。治农官在《明实录》中首见于宣德二年四月：“增置苏、松、嘉、湖、杭、常六府并属县官一员，专督农务。”只是在文后截引胡概奏疏时才指明了此举乃“依永乐之旧”。[15]到了《明会典》中，则完全忽略了永乐初设的事实，仅载为：“宣德二年，添设浙江钱塘、仁和、海宁、新城、昌化、嘉兴、海盐、崇德八县县丞各一员，治农。”[16]晚明清初史家多据此为治农官创设之始，[17]当代学者亦得出宣德二年为明代“开专官治农之例”的论断，[18]实受上述误导。
经过宣德二年的复设之后，正统初年明廷再次裁革江南治农官。据《吴中水利全书》记载：
正统八年，奉旨：革苏、松、常、镇、杭、嘉、湖七府水利通判、属县水利县丞。（下注：巡按苏松御史何永芳题革。地方共称不便。）九年，敕巡抚应天等府工部右侍郎周忱兼督杭、嘉、湖水利。本年奉旨：仍用苏、松、常、镇、杭、嘉、湖七府水利通判，属县水利县丞，事毕裁省。[19]
另据《姑苏志》载：
正统七年，吴中大水，继以七月十七日飓风。时巡抚侍郎周忱预奏量留官粮，府一二十万石，县亦五六万石赈济。其年，各处低圩岸塍俱被冲坍。时水利等官，先已被巡按御史何永芳奏革，公奏取曾经任过办事官，量留一二十员，准其历俸年月，管修田圩，开塞河道，毕日送回吏部。未半，事完。[20]
由此可知，大约在正统八年（1443年1前后，江南治农官（水利官）在苏松巡按御史何永芳的奏请下，再遭裁革。当时巡抚周忱为救治江南水患，曾奏请借调原任治农官暂时带薪回任，负责组织管理基层水利工程，事毕遣还。
江南治农官再度复设于成化九年（1473年）。据《明宪宗实录》载，“复设苏、松、常、镇、湖五府并所属长洲等县劝农通判、县丞各一员。从提督河道佥事吴璃请，欲复永乐旧制，且以杭、嘉二府并所属见有旧设劝农通判、县丞故也。”[21]此即朱国祯、谈迁所称之“复设江南劝农官”。[22]
成化九年（1473年1复设治农官，除了因为水利对江南财赋区的重大作用外，还源于宪宗君臣有意推行劝农政策的举措。据时人周瑛记载：“近山东郡饥，公私蓄积无备，民用大殍，天子念国本，遣大臣巡视，幸而上下献谋，公私协力，而民有济继。而议者以为，天下郡县宜增置治农官，以会政致事。制日：可。于是，郡增置判，县增置丞，藩宪二司增置参议、佥事各一员，专司稼政。”[23]由此可知，山东等地的大饥荒及其暴露出的地方农业管理的制度性缺失正是成化君臣推行劝农政策的直接动因，而复设江南治农官则是当时劝农政策中的重要一环。
自成化九年复设后的短短四年间，治农官制由江南七府推广至南、北直隶、浙江、湖广、河南、江西、山西、山东等地州县大部；其具体职务，与江南地区专设府通判、县丞的建制略有不同，主要增设各州判官、县主簿为劝农官，暂不涉及府一级。[24]而设置治农官的地区，大都地处黄、淮、长江中下游及运河沿岸，是明代财政收入的主要来源地。因此，治农官的设置，很大程度上是为了维持这些地区的农业生产，保证其对国家的赋税供应。
不过，这种遍设治农（劝农）专官的政策实施不久即引发争议。成化十二年（1476年）七月，有大臣提出，“各处添设劝农、管河官员太多，乞改除别用，仍行有司照旧兼管。”[25]两年后，朝廷宣布裁革浙江钱塘、富阳、临安、于潜、昌化、新城、桐乡、安吉八县劝农县丞。[26]弘治九年（1495年），再裁革常州府武康县治农县丞。[26]次年又添设了苏州府太仓州治农判官。[28]到弘、正之交，有人将“裁革冗官”的矛头再次指向了“天顺元年以后各处添设兵备及治农、捕盗等官”。[29]武宗“即位诏”重申此议。[30]于是，弘治十八年（1505年）六月，江南的松江府华亭县和镇江府丹徒、丹阳、金坛三县治农县丞再遭裁革。[31]正德二年（1507年）三月，又裁革各省府州县等衙门劝农通判等官四百四十五员。[32]不过，三年后，随着刘瑾被诛，吏部议改正其“变乱成法”，当初被裁革的江南等地劝农官又一定程度得以恢复。[33]嘉靖以降，江南治农官又几经添革。嘉靖十八年（1539年），添设浙江湖州府通判一员，驻扎乌镇，“主缉捕盗贼，兼管治农水利”。[34]三十年（1551年）前后，苏州、松江、湖州等府治农通判又遭裁革。[35]四十一年（1562年），又裁革了常州府宜兴县治农县丞。[36]隆庆四年（1570年），大学士陈以勤奏称：“臣闻宣德、成化间尝命各省府州县增设参政、佐贰等官，专治农事及预备仓，籴谷赈济……请责成各该巡抚，令查原设参政有无，俱坐委一员，仍以屯田水利佥事，增其职掌，共领农事；府州县除掌印外，其佐贰官亦各查原设有无，即委定一员分理。”[37]万历五年（1577年），漕运总督吴桂芳亦提出：“仿国初法，以府州判、县簿为治农官，专治农事，其未设农官者，即以管粮官兼之。”[38]不过，明廷还是以冗员名义，裁革了苏州府长洲、吴、常熟、嘉定四县及镇江府丹徒、丹阳二县治农（水利）县丞，其水利职掌，分别归并于巡盐主簿和所属典史兼管。崇祯-年（1629年），再度裁汰苏州府太仓州、长洲、吴、常熟、嘉定等县治农（水利）判官、主簿各一员，属吏目典史职专水利。[39]明代江南治农“官”制于此宣告结束。
二、江南治农官的职能转变与隶属关系
森田明认为，领导水利灌溉是明代治农官的主要职能，对一般农事的督率则是其“副次机能”。[40]这种概括在宏观上是恰如其分的。具体看来，明代江南治农官共经历过三次职能转变，其隶属关系亦存在复杂变化。
由前文可知，明代治农官制创始于永乐初年的江南治水期间，故其“提督农务”的最初职掌，主要是在朝廷派驻江南治水督农的钦差大臣领导下，组织里甲民夫兴修维护农田水利设施与防抗自然灾害。
明代江南治农官的第一次职能转变发生在宣德二年复设之时。这次复设在名义上虽称依“永乐之旧”，但从胡概奏请中可知，除“整点农务”外，还赋予治农官“督领粮长”、“催征税粮”的职能。[41]宣德五年，苏州知府况钟在保举常熟治农县丞王恂大的奏疏中称赞其“提督农务甚是得宜，催征税粮亦自有法”，[42]盖言当时治农官的职责所在。而这次职能转变，实与当时江南地区普遍存在的严重逋赋，以及朝廷决心整顿江南赋税征解体系的背景有关。
明代江南虽有重赋之名，但逋赋亦十分严重。特别是永乐迁都前后，北运漕粮更加重了江南地区的赋役负担，加上永乐至宣德初年江南水患连年，逋赋与蠲免、折征、停征此起彼伏。江南名士杜宗桓曾指出，苏松二府“自永乐十三年至十九年，七年之间所免税粮不下数百万石，永乐二十年至宣德三年又复七年，拖欠、折收轻赉亦不下数百万石。折收之后，两奉诏书敕谕，自宣德七年以前拖欠粮草、盐粮、屯种子粒、税丝、门摊、课钞悉停征。前后一十八年间，蠲免、折收、停征至不可算。”[43]另据行在户部透露，“苏州府自永乐二十年至洪熙元年欠粮三百九十二万石有奇”，若截止到宣德五年（1430年1，则共“该粮七百六十余万石”。[44]如此巨大的财政缺口，成为明廷亟待解决的重大问题。仁、宣年间，明廷派出周干、叶春、胡概等人巡视江南，并依永乐旧制，先后以胡概、成均督理浙西农务，另兼巡抚；宣德五年，又令周忱常驻江南“总督税粮”，[45]拉开了整顿江南财赋管理体系的序幕。而在此背景下复设的江南治农官，正是解决江南逋赋问题的又一配套性措施。不过，经过这次职能转变的治农官，却很快暴露出与原有制度框架间的矛盾冲突，并引发了一场关于治农官权责归属的争论。
首先，治农官被赋予催征税粮的职能后，对下直接督领粮长，加强了官府对赋税直接征收者——粮长阶层的控制。但问题是，治农官名义上的顶头上司虽是府县正官，实际上却直接受朝廷派驻江南“督农务”或“督税粮”的钦差大臣领导：“侍郎成均所管本府七县治农官，设立圩长、圩老九千余名。”[46] “人民缺食，不能措办种谷。蒙钦差行在工部右侍郎周忱督遣治农官，着落粮长、粮头，劝借种谷，于吴塘等河近水去处，总种秧苗，欲候得雨翻耕，分给民人插莳。”[47]乜就是说，当时治农官的上下级关系实际如下图：
这一局面，使得部分治农官可以利用复杂的上下级关系和制度漏洞牟取私利、推卸责任：“（治农县丞）通同情熟粮长，不复本县拘管。及其考满给由，并不查任内拖欠钱粮，节次取招依奉，罪坐正印官吏。治农官无所警惧，因循度日，不遵旨意着实催粮，甚致故纵粮长包收小户秋粮，侵欺费用，以致连年拖欠。上司差官比并，却称催完交与当该官吏部运。”[48]引起府县正官的强烈不满。
其次，宣德二年规定治农官只负责税粮的催征，而并不负责解运——“府县自行委官部运，不许别项差占”。这一规定很快引发府县正、佐官、钦差三方势力的矛盾以及税粮逋欠等问题的加剧。
因为江南府县不但负担的粮额浩大，其中相当一部分税粮还需自行解运至南北各处。以苏州府为例，各县秋粮就有“派运北京白粮，临清、徐州、淮安、大河等卫仓粮，南京白粮，公、侯、驸马、伯禄米，及府、部、都察院等衙门官员俸米”等项，需要每县“差官三员，分催督运”。况钟曾因长洲等县官少，差治农县丞樊敏等催运附近南粮米，却立刻遭到钦差督理浙西农务刑部右侍郎成均抵制——“不许（治农官）差部秋粮”。[49]另据宣德五年（1430年1到任的总督税粮兼巡抚苏松等府工部侍郎周忱上奏：“（宣德） 四年所定苏郡秋租运南京仓及光禄寺等白熟米、五府六部官俸米计七十五万五千有奇，今已逾年，才纳得七万一千有奇，未及十一，而朝之受禄者恒缺，此坐府县无专官耳。请令每岁暮遣治农官分部输南京。”[50]可见，税粮催征与解运环节的分离，加剧了逋赋的形成。而令既有催粮之权的治农官兼负部运之责，成为一种普遍呼声。
基于以上原因，况钟于宣德五年（1430年）十一月奏请令治农官改兼“催粮官”：“春夏提督农务，秋冬催部税粮。每县差二员协力分催，趱运所指仓分交纳，取总足通关缴报。若遇春耕时月，某事未完，就委府、县掌印正官兼督农务。”希望借此达到“事得归一，税粮易完，官无旷职，罪有所归”的目的。[51]此奏得到朝廷批准，于六年（1431年）二月正式施行。[52]
宣德六年的江南治农官制度改革，亦即江南治农官的第二次职能转变，除了再次肯定宣德二年赋予治农官催征税粮之权外，还从制度上规定其负有解运税粮之责，客观上促成了治农官的工作重心由“治农”本职向“管粮”兼职的倾斜。有学者称之为“治农官向管粮官职能角色的转换”。[53]当然，这种转变并未造成“改治农官为管粮官”。实际上，况钟于宣德五年七月就曾奏请添设府县专职管粮官，[54]四个月后（十一月）才题请治农官改兼催粮官。六年，明廷同时批准了两项提议，不过《明会典》将其简单记录为：“改苏、松、嘉、湖等府县治农通判、县丞等官为管粮官，又令苏、松、嘉、湖等六府每府添设通判一员，每县添设县丞一员，催征税粮。”[55]这就将况钟原奏“治农官改兼管粮官”变成了“治农官改管粮官”。从况钟奏疏中可知，催粮仍是治农官的兼职，且宣德七、八年间苏州府嘉定等县遭遇的两次水灾和一次蝗灾，仍由各县治农官督并粮里圩甲设法救治。[56] 也就是说，至少到宣德八年（1433年），其“治农”本职仍然存在。从上引王鏊、张国维等人的记载可知，江南治农官是在正统八年前后才由苏松巡按御史何永芳奏请罢革。可见，《会典》的一字之省，谬以千里。
到成化九年再次复设后，与宣、正年间相比，至少在制度层面上，江南治农官已恢复到“提督农务兼管水利”的本职上——“复永乐旧制”，[57]其催征解运税粮的职能则专属于管粮官。此即明代治农官的第三次职能转变。因此，治农官在晚明及清人眼中，仅仅是“水利官”的代名词。如松江名士徐献忠解释：“（劝农官）所谓劝者，专督水利以兴农功者也。”[58] 乾隆《吴江县志》亦注明“治农丞即水利丞”。[59]万历初年苏松兵备参政王叔杲的解释较为详细：“所谓治农者，非止于水利也。如低乡畏潦，则急于筑圩岸，高乡畏涸，则急于浚陂塘，干流病于淤塞也，则疏导不可以不时，支流病其分水势也，则堰闸不可以不筑，以至江湖之旁，坍涨不一，坍则速为开除，俾小民免虚赔之苦，涨则即为升科，俾奸豪销专利之谋，此皆治农之事也。”[60]其实还是以治水为中心，完全没再提及治农官曾经拥有的催解税粮职能，堪称名副其实的“农”官。
除此之外，成化以后，治农官的上下级隶属关系也发生了一些变化。
首先，宣德以来，江南治农官仅限于府县级，其顶头上司主要是府县正官乃至江南抚按。此外，如遇重大水患，治农官也要受明廷临时差委的工部水利专员的统辖调度。[61]而成化以后，“司道级”治农专官建制一定程度上得以完善。
早在宣德三年（1428年），即江南治农官初次复设的第二年，大理寺卿胡概就曾以“人民蕃多，税粮浩大”为由，奏请于府县两级已设治农官的嘉兴、湖州、杭州三府之上，再设一布政司官“以总之”。这一方案如果得以实现，则江南地区将出现一套独立的督农、治水、催粮系统，即“省级治农官一府县级治农官—粮长一纳税户”模式。不过，胡概的建议因不合“祖制”，未被宣宗采纳。[62]而这一计划在成化以后才部分得以实现。
成化八年（1472年），明廷设置了“钦差督理苏松等处水利浙江提刑按察司佥事”一职，专管江南水利。[63]正是在首膺此职的吴璃奏请下，江南府县治农官得以再次复设。[64]弘治八年（1495年），时任伍性自称：“本道钦奉敕书，往来于嘉湖杭苏松常镇七府所属地方，提督治农并管屯官。”[65]嘉靖四年（1525 年），时任蔡乾亦称：“先年（成化）于苏松七府特命风宪官员提督之（水利）而犹未也，又于各府专设治农通判等官分理，良法美意，至精至备。”[66]万历十五年（1587年），户部奏称：“国家设督粮、水利道以总理于上，设同知、通判、判官、县丞、主簿等官以分理于下，而修筑疏浚之，以备旱涝。”[67]由此可见，浙江水利佥事（水利道）与江南府县治农官之间有明确的上下级隶属关系。此外，明中后期，朝廷也经常责令苏松兵备道兼管苏松常镇四府水利。比如，正德八年（1513年），令苏松兵备副使谢琛同浙江佥事吴希由分管江南水利。[68]万历元年（1573年1六月，改铸苏松兵备、浙江水利二道关防，俱兼管河道。[69]五年（1577 年）二月，工部称：“水利职掌，隶浙江者责之浙江佥事，隶直隶者责之苏松兵备，如浙直之交，工兴之费，各处司道俱听按臣督率举劾。”[70]如此，则苏、松、常、镇四府治农官自然要受苏松兵备支派。
其次，治农官的直属下级包括地方粮长、里长、塘长及由基层民众编排的力役——导河夫。如明中期松江府学生金藻认为，江南各级官民应勤于巡视地方水利，秉承“抚、按一治农通判一治农县丞一粮长一里长”的责任关系。[71]弘治初年，提督苏松水利工部主事姚文灏亦规定，地方官民修浚圩岸时，当依据“治农通判一治农县丞一塘长—排年”的责任关系。[72]导河夫，亦称淘河夫，是弘治九年（1496 年）由常熟举人秦庆、提督苏松水利工部主事姚文灏奏请创置于江南地区的一种均徭役，这也是明代中后期江南治农官兴工浚河所凭借的主要力量。[73] “江南四大才子”之一的祝允明曾撰文记载了弘治十三年（1500年）疏浚太仓州吴川塘的经过，从中可以看出江南各级官吏民夫在地方水利工程中的具体职责分工情况：
太仓州北数里有塘日吴川……岁庚申，民吴贤等陈于今巡抚都御史彭公、提督水利郎中傅公。属之治农官苏州府通判陈君炜，率太仓州判官黄君谱往相度，得其理，乃鸠州万有五千夫，昆山千二百夫，挑抉涂泥，畚锸云聚。二公躬临视之……以民积劳，日给导河夫官银，糜三千二百五十两。于是水道流利，而田野辟，舟楫便，租赋复，上下赖之。[74]
可见，巡抚、部级水利专员统领于上，府、州级治农官指挥于下，以导河夫兴工开河，以官银偿付开销，此即弘治年间江南地方官民兴修水利的基本模式。
到嘉靖元年（1522年1，经主管江南水利的工部尚书李充嗣奏请，于苏松常镇所属州县，“每年量（征）导河夫银，掌印官同治农官征收贮库，备水利修理支用”。[75]于是府县治农官开始依靠导河夫银来雇工浚河。不过，这套治水模式到嘉靖中期就难以为继了。嘉靖三十八年（1559年），据应天巡抚翁大立奏称：“府县原有治农官，岁编导河夫银，而军兴以后，官或裁革，银亦借支民间，贫难岂能自浚？是以灌溉无自，积荒日多”，故治水经费也只能奏请截留江南七府折银数万两“以赡匮乏”了。[76]
三、明人关于治农官实践功能的争议
明人对治农官的存在价值与实际效果的认识存在差异。其中，部分明人视治农官为冗员，主张罢设或归并其权力。除上文提到的苏州知府况钟外，嘉靖六年（1527），詹事霍韬亦言：“修治水利宜专责守令，选用守令尤宜专责吏部。近年添设水利、劝农诸官，而守令失职，官愈多，而弊愈滋矣。”[77]隆万时期，以倡议西北、京畿水田著称的徐贞明也认为“不必于牧养斯民之外，专设劝农水利者，亦恐其喜事劳民”。[78]他们均视劝农、水利乃地方正官之责，不宜另设专职，恐官冗事废。与之相对，明人周瑛则持不同看法，他认为，“后世建官，于守令之外详于他职，而农不置官，间守令贤者用心农事，其否漫不加意，一旦有急，民相枕籍以待，尽如山东之殍是已。然则农官之置，其可少哉？”[79]编修王同祖则指出，“江南逋负之多，虽由于供输之繁，而实苦于荒区之累，皆原于农事之未修也。欲为财赋根本计，诚莫要于设治农专司。”[80]
江南官民士绅对治农官的社会功能有切身体会，故大多反对裁革，力主专设。如宣德六年，昆山名士龚诩曾上书巡抚周忱，抨击治农官的种种恶行：“各州县虽设治农之官，而无治农之实，一切文具苟且，反生扰害。”[81]但当正统年间，苏州府县罢设治农官后，他又立刻提出质疑，认为临时差遣官员的办法根本无法应付江南地区繁复的水利问题，强烈建议于“各处凡有水旱州县，仍特设治农官一员，专管水利”。[82]弘、正年间，苏松巡抚魏绅、巡按宗恺也认为，“苏、松、常、镇四府通判并苏常所属州判、县丞之职，专治农者，不可革。”[83]松江名士徐献忠更是大声疾呼：“今世冗官理应裁省者甚众，惟苏、松、湖三府劝农官独不可少。”[84]“此官在苏、松、湖三郡，千万年不可一日废者也！”[85]另一松江名士何良俊也对嘉靖中裁革松江等府治农官的做法提出质疑：“夫朝廷粮饷取给东南，然其生之之源，全在于农，农之耕种，全赖水利。则治农官其可以为冗员而裁革之耶？”[86]
除了是否应将治农官“裁冗”外，更大的争议是针对治农官经常被上官以各种借口“别项差占”，使其无法履行治水劝农的本职工作。成弘以降，关于“专农官之任”的呼声不绝于耳。明廷也三令五申，严禁对其“别项差占”。弘治九年（1496年）七月，由常州府治农通判升任提督苏松水利工部主事的姚文灏上疏为治农官“正名”，指出：“浙西水事与三时务农之功相表里，非其它土木之役必待农隙而为，故各府治农官虽终岁勤动，尚不能举其职。近年以来，例以闲官目之，或差遣勘事，或委令捕盗，职既不专，事难为效。乞今后府县治农官俱照推官例，不许别差，专一治水与农。庶责任有归，而偷惰无所容矣。”[87]十八年（1505年），孝宗诏令各府州县治农官“不得别项差占，年终具所辖水道通塞浚否缘由，造册奏缴，考核黜陡”。[88]嘉靖四年（1525年），督理浙江等处水利按察司佥事蔡乾上《专责农官治水呈》，对当时广泛存在的江南七府治农通判“别项差占”、“营求他职”等现象大加批评，并分析了其中原因：“膺此职者，在不识时务观之，则不免有闲官之议，欲称此职者，虽使俊杰居之，亦恒虞素餐之诮。”因此，他提议“今后不拘大小治农官员，并不许别项差委，致妨本等职业。”[89]六年（1527年），世宗下“宽恤诏”，其中明确规定江南府州县原设有治农官处，“不许营干别差，责令着实修举本等职业，专一循行田亩，劝课农种。原无官处，定委佐贰官一员带管，果有实效，听具奏旌擢。如或因循废职，作罢软官罢黜”。[90]四十一年（1562年）十月，给事中赵灼、御史潘清宣等讨论赋役问题时也提出，江南、北等处“原设治农通判，当委之专一营田，勿别差委”。[91]万历五年（1577年），漕运总督吴桂芳再次提出：“各衙门不得差委，本官不许营求别用，岁终考核，三年六年九年课最者升级，仍在地方管事。”[92]希望治农官长期供职地方，安心督理农务。
那么，明代治农官制度为何会引起明人不断争论，其实践功效到底如何，笔者认为，大概有如下数端：
首先，农业天然依赖自然条件，水旱难以预测，遇到风调雨顺的好年景，专官治农就显示不出其存在价值，常被目之为闲职。况钟就认为，治农官督水利的本职并非不可或缺：“臣看得本府各县地面低洼，若或大雨水涨，无法可治，遇旱之年，近水人户自行车救，高阜去处亦无良法救济。虽有治农官员，不过虚设旷职，无益于民。”[93]
其次，州县级治农官，大都出身卑微、前途渺茫，还常常遭受上官任意差使、压制甚至羞辱，严重影响其工作效率和积极性。万历十一年（1583年），副都御史丘橓曾指出：“州县佐贰虽卑，亦临民官，必待以礼，然后可责以治。今也，役使谴诃，无殊舆隶，独任其污黩害民，不屑禁治，礼与法两失之。”[94] 州县佐官之卑下地位可见一斑。弘治九年，姚文灏曾提出“重农官之选”的建议：“乞将各府治农通判，俱于进士内选用；治农县丞，俱于举人内选用，果有成绩，应内补者照例行取，应外转者比众超迁”，希望通过提升治农官的出身、前途，提高其工作积极性。虽然朝廷批复“府县治农官，俱准推官例，不许杂差”。[95]但实际施行情况却并不乐观，从嘉靖《江阴县志•官师表》所载成化至嘉靖年间七位治农县丞无一例外都是“监生”出身的现实看，[96]治农官的选拔机制并未得到改善。
再次，劝农、治水原则上都是府州县正官的职权范围，如令治农官独立于府县而直属司道，则正官难以驾驭，心存不甘；但不如此，佐贰位卑言轻，又很容易被正官任意支派，荒废本职。除了宣德年间况钟反映的情况外，嘉靖九年（1530年），钦差提督苏松等处水利工部郎中朱衮亦指出，“国家于圩岸陂塘桥梁道路，俱仰府州县官常川劝谕，于江南又各设治农官以佐理之。但昧于治体者，正官或忽而不理，该职又弃而之他，甚有索取常例，启塘圩之科害，滥受词状，纵胥吏之吹求，下乡督役，则民畏其扰，入境问农，则事仍久废，似此治农，适以病农。”[97]十一年（1532年），大理寺丞周凤鸣也指出，“苏松等府州县，原俱设有治农官管理水利，近令浙江佥事带管，因本省地方广阔，苏松窎远，势难兼理，每岁经临一次，不过取治农官执结，况系隔省，直隶、知府等官亦不甘心奉行，以是日见废弛。”[98]可见，明廷对治农官管理不善，导致政出多门，也是治农官荒废本职的一大主因。
最后，治农官劝农督水利的本职工作繁琐而不易见效，很难给官员带来直接的利益和前途，也就缺少为之奋斗的动力，极易因循苟且。嘉靖十年（1531年）五月，奉旨巡视南直隶各府的行人朱隆禧还朝后陈所见利病，谓：“苏松嘉湖等处为东南泽国，向设有水利治农官……乃今沟洫淤洳，圩堤圮败，惰农芜业，则官不得循行之故。”[99]编修王同祖亦称：“夫治农官之设，固祖宗良法美意，但行之既久，不能无弊，职任不专，或委以别务，贤愚不一，或杂以庸才，且工力财用，非所能办，不过于岁时督民修筑疏导，应行故事而已。又焉足以兴大事修大功也？”[100]到万历初年，巡按直隶监察御史林应训更直言“东南水利其大坏也，始由于治农官督察之不勤，继成于奸民侵塞之日炽”。[101]可见，明代治农官制在“财赋尽出于水利”的江南地区看似不可或缺，但其实施效果却并不乐观，甚至一定程度上还沦为病农、逋赋的负面因素。如此两难境地，终明之世也没有得到彻底解决。
注释：
[1][日]森田明：《明代江南の水利と治農官》，载氏著：《清代水利史研究》，東京：亞紀書房，1974年，第417-447页。
[2]范金民：《明清江南重赋问题述论》，《中国经济史研究》，1996年第3期。
[3]吴尔成：《水田修浚议》，载张国维：《吴中水利全书》卷22，文渊阁四库全书本，台北：台湾商务印书馆，1986年，第844页。
[4]秦庆：《请设淘河夫奏》，载姚文灏：《浙西水利书》卷下，文渊阁四库全书本，第129页。
[5]按，劝农政策是中国自先秦以来既有的传统，特别是宋元以降的历代王朝都曾于中央或地方设置农官。但于府县一级设治农专官则创自明代。参见宋希庠：《中国历代劝农考》，北京：中华书局，1936年。
[6]朱隆禧：《请修水利疏》，载张国维：《吴中水利全书》卷14，第439页。
[7]何良俊：《四友斋丛说》卷14，《史十》，北京：中华书局，1959年，第120-121页。
[8]王同祖：《上阁部设吴中治水专官书》，载张国维：《吴中水利全书》卷17，第636页。
[9]申时行等修，万历朝重修本：《明会典》卷17，《户部四•农桑》，北京：中华书局，1989年，第116页。
[10]（成化）《杭州府志》卷27，《水利》，四库全书存目丛书本，第385、388页。
[11]（崇祯）《嘉兴县志》卷11，《官师志•县丞》，北京：书目文献出版社，1991年，第422页。
[12]薛尚质：《常熟水论》，四库全书存目丛书本，第390- 391页。
[13]况钟：《况太守集》卷7，《治农官改兼催粮官奏》，南京：江苏人民出版社，1983年，第78-79页。
[14]按，森田明据《杭州府志》的记载，将治农官创设时间定位于永乐二年。[日]森田明：《明代江南力水利匕治晨官》，载氏著：《清代水利史研究》，第420页。
[15]《明宣宗实录》卷27，宣德二年四月庚申，台北：台湾中央研究院历史语言研究所，1962年。
[16]申时行等修，万历朝重修本：《明会典》卷17，《户部四•农桑•设官劝农》，第1 16页。
[17]朱国桢：《皇明大政记》卷11，“宣德二年四月”条，四库全书存目丛书，史部第16册，第165页；谈迁：《国榷》卷20，宣宗宣德二年四月庚申，北京：中华书局，1958年，第1321页。
[18]孟彭兴：《论明代商品经济发展对传统劝农政策之影响》，载《史林》，1995年第2期。[日]川胜守：《明代江南水利政策的发展》，载《明清史国际学术讨论会论文集》，天津：天津人民出版社，1982年，第541页。
[19]张国维：《吴中水利全书》卷9，《水官》，第324页。
[20]（正德）《姑苏志》卷12，《水利下》，北京：书目文献出版社，第224页。
[21]《明宪宗实录》卷118，成化九年秋七月癸丑。
[22]朱国桢：《皇明大政记》卷18，第264页；谈迁：《国榷》卷36，宪宗成化九年七月，第2331页。
[23]周瑛：《翠渠摘稿》卷1，《省耕图序》，文渊阁四库全书本，第738-739页。
[24]《明宪宗实录》卷128，成化十年五月庚戌；卷134，成化十年冬十月丙戌；卷140，成化十一年四月丁亥；卷142，成化十一年六月壬午；卷145，成化十一年九月己酉；卷150，成化十二年二月戊子。
[25]《明宪宗实录》卷155，成化十二年秋七月戊申。
[26]《明宪宗实录》卷182，成化十四年九月己巳。
[27]《明孝宗实录》卷120，弘治九年十二月癸巳。
[28]张国维：《吴中水利全书》卷9，《水官》，第324页。
[29]《明孝宗实录》卷21 1，弘治十七年闰四月丁亥。
[30]《明武宗实录》卷1，弘治十八年五月壬寅。
[31]《明武宗实录》卷2，弘治十八年六月丁巳。
[32]《明武宗实录》卷24，正德二年三月己酉。
[33]《明武宗实录》卷68，正德五年冬十月壬辰。
[34]《明世宗实录》卷229，嘉靖十八年九月丙辰。
[35]何良俊：《四友斋丛说》卷14，《史十》，第120-121页。徐献忠：《复设劝农府县佐议》，载张国维：《吴中水利全书》卷22，第810页。翁大立：《水利奏》，载张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷10，文渊阁四库全书本，第376页。
[36]《明世宗实录》卷506，嘉靖四十一年二月乙亥。
[37]《明穆宗实录》卷46，隆庆四年六月乙卯。
[38]《明神宗实录》卷60，万历五年三月辛卯。
[39]张国维：《吴中水利全书》卷9，《水官》，第325-326页。
[40][日]森田明：《明代江南の水利と治農官》，载氏著：《清代水利史研究》，第422页。
[41]《明宣宗实录》卷27，宣德二年四月庚申。
[42]况钟：《况太守集》卷10，《留治农县丞奏》，第106页。
[43]顾炎武著，黄汝成集释：《日知录集释》卷10．《苏松二府田赋之重》，石家庄：花山文艺出版社，1990年，第457页。
[44]《明宣宗实录》卷74，宣德五年闰十二月辛丑。
[45]胡丹：《明代巡抚制度形成之初的若干史实问题》，《古代文明》，2010年第1期。
[46]况钟：《况太守集》卷11，《遵旨辨明诬陷奏》，第121- 123页。
[47]况钟：《况太守集》卷9，《题明旱灾奏》，第98页。
[48]况钟：《况太守集》卷7．《治农官改兼催粮官奏》，第78-79页。
[49]况钟；《况太守集》卷7，《治农官改兼催粮官奏》，第78-79页。
[50]（正德）《姑苏志》卷42，《宦迹六•周忱传》，第653页。
[51]况钟：《况太守集》卷7，《治农官改兼催粮官奏》，第78-79页。
[52]《明宣宗实录》卷76，宣德六年二月己亥。
[53]胡铁球：《粮长权力体系构建及其与地方官吏的权力冲突》，《宁夏大学学报》，2011年第1期。
[54]况钟：《况太守集》卷7，《请添设官员十六缺奏》，第71-72页。
[55]李东阳等修，正德朝重校本：《明会典》卷37．《户部二十二•征收•事例》，文渊阁四库全书本，第423页。
[56]况钟：《况太守集》卷9，《题明水灾奏》，第93页；《呈报蝗虫生发奏》，第99页；卷13，《查报被灾田亩人口示》，第143页。
[57]《明宪宗实录》卷1 18，成化九年秋七月癸丑。
[58]徐献忠：《复设劝农府县佐议》，载张国维：《吴中水利全书》卷22．第810页。
[59]（乾隆）《吴江县志》卷18，《官制》，台湾：成文出版有限公司，第518页。
[60]王叔呆：《治水专官议》，载张国维：《吴中水利全书》卷22，第837页。
[61]王同祖：《上阁部设吴中治水专官书》，载张国维：《吴中水利全书》卷17，第636页。
[62]《明宣宗实录》卷43．宣德三年五月丙辰。
[63]王同祖：《上阁部设吴中治水专官书》，载张国维：《吴中水利全书》卷17，第636页。
[64]《明宪宗实录》卷118，成化九年秋七月癸丑。
[65]伍性：《浚河筑岸牌》，载张国维：《吴中水利全书》卷15，第517页。
[66]蔡乾：《专责农官治水呈》，载张国维：《吴中水利全书》卷15，第532页。
[67]《明神宗实录》卷186，万历十五年五月丙辰。
[68]《明武宗实录》卷98，正德八年三月辛卯。
[69]《明神宗实录》卷14，万历元年六月丙寅。
[70]《明神宗实录》卷59，万历五年二月癸未。
[71]金藻：《三江水学》，载姚文灏：《浙西水利书》卷下，第131页。
[72]姚文灏：《治田条约》，载张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷14，文渊阁四库全书本，第529页。
[73]秦庆：《请设淘河夫奏》，载姚文灏：《浙西水利书》卷下，第130页；《明孝宗实录》卷115，弘治九年七月壬子。
[74]祝允明：《重浚吴川塘记》，载张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷16，第585页。
[75]李充嗣：《治水奏》，载张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷10，第367页。
[76]翁大立：《水利奏》，载张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷10，第376页。
[77]《明世宗实录》卷83，嘉靖六年十二月戊申。
[78]徐贞明：《西北水利议》，载陈子龙等辑：《明经世文编》卷398，北京：中华书局．1962年，第4315页。
[79]周瑛：《翠渠摘稿》卷l，《省耕图序》，文渊阁四库全书本，第1254册，第738-739页。
[80]王同祖：《上阁部设吴中治水专官书》，载张国维：《吴中水利全书》卷17，第636页。
[81]龚诩：《野古集•附录•上周文襄公书》，文渊阁四库全书本，第323-324页。
[82]龚诩：《再上巡抚周忱修水利书》，载张国维：《吴中水利全书》卷17，第624页。
[83]《明武宗实录》卷2，弘治十八年六月丁已。
[84]徐献忠：《复设劝农府县佐议》，载张国维：《吴中水利全书》卷22，第810页。
[85]徐献忠：《答袁郡守论水利》，载陈子龙等辑：《明经世文编》卷268，第3863页。
[86]何良俊：《四友斋丛说》卷14，《史十》，第120-121页。
[87]《明孝宗实录》卷115，弘治九年七月壬子。
[88]张国维：《吴中水利全书》卷11，第358页。
[89]蔡乾：《专责农官治水呈》，载张国维：《吴中水利全书》卷15，第532-533页。
[90]孔贞运辑：《皇明诏制》卷7，《灾变宽恤诏》，续修四库全书本，第267页。
[91]《明世宗实录》卷514，嘉靖四十一年十月乙卯。
[92]《明神宗实录》卷60，万历五年三月辛卯。
[93]况钟：《况太守集》卷7，《治农官改兼催粮官奏》，第78-79页。
[94]张廷玉：《明史》卷226，《丘楫传》，第5935页。
[95]《明孝宗实录》卷1 15，弘治九年七月壬子。
[96]（嘉靖）《江阴县志》卷13，《官师表第十下》，天一阁藏明代方志选刊本，上海：上海古籍书店，1963年，第9-18页。
[97]朱衮：《水利兴革事宜条约》，载张国维：《吴中水利全书》卷15，第534页。
[98]周凤鸣：《条上水利事宜疏》，载张国维：《吴中水利全书》卷14．第437页。
[99]朱隆禧：《请修水利疏》，载张国维：《吴中水利全书》卷14，第439页。
[100]王同祖：《上阁部设吴中治水专官书》，载张国维：《吴中水利全书》卷17，第637页。
[101]林应训：《题请开江工费疏》，载张内蕴、周大韶：《三吴水考》卷11，第394页。
来源：《古代文明》（长春）2012.2.74—82，《经济史》2012年第4期转载
