水旱灾害与清代政府行为

　　内容提要：清代水旱灾害频繁，造成的社会损失巨大。为与水旱灾害作斗争，清政府建立了一套从中央到地方细密周详的官僚体制，并通过兴水利、建粮仓、开捐纳等途径，进行各种补救。即使是皇帝本人，也大多能以身作则，作舆论的引导，并从多方面努力，以期取得实效。总体而言，清代的救灾行为起到了积极作用，值得肯定。

　　关键词：清代；水旱灾害；政府行为 

　　中国传统社会自然灾害频仍，清代亦然，而且由于导致灾害的各种诱因经历朝积累，如植被破坏、水土流失、河道淤塞、江湖垦植等等，加之吏治等人为原因，使得清代的水灾、旱灾、蝗灾、震灾、风灾等频仍出现，造成巨大损失，并由此引发系列社会问题，直接威胁清王朝统治根基的稳固。为扭转被动局面，清政府相应采取许多措施，调动全国力量与之斗争，以期有所补救，其利弊得失，自然值得后人思索。下面，仅就自然灾害中最为严重的水旱灾害为例，分析这种情况。

一

　　为对付水旱灾害，清政府建立了一套相当完备的机构，并制定了极为严密的规章制度。

　　在中央，对水旱灾害的管理，由工部负责。工部“掌天下造作之政令，与期经费”，凡土木兴建之制，渠堰疏障之法，由尚书等人商定，“大事上之，小事则行，以饬邦事”[1]，可见管理水利工程是其重要职责。其中，都水清吏司专管水利，包括郎中、员外郎各满5人，汉1人；主事满4人，汉2人；经承9人，笔帖式若干人。他们主管稽核河道，估测海塘、江防、沟渠等水利工程经费，以及核销河防官员俸饷。司下设有都吏河防等科，专掌河渠兴修及造船事务。兴修水利工程如有案可循，可随时咨报，年终汇奏；否则，先奏请皇帝批准，然后造册报部审核估销。其经费则分为“定款”(定项专款)、“筹款”(定款不足而于别项钱粮动拨)、“借款”(先借钱粮，完工后分期归还)和“摊款”(官垫兴修，竣工后摊征归款，但皇帝时有豁免)四种。各种开支都由工部规定和审核，相关官员也承担独赔、分赔责任。

　　江防岁修工程，有“官工”与“民工”两种。官工有定款，否则由百姓摊征兴修，为民工。海防工程有石塘、柴塘、土塘等名目，主要集中于江、浙沿海一带，以防海潮冲击。海防有岁修之制，每年大汛之后兴修，经费由该省拨解，由管事官员报督抚咨部题销。治江工程则有“岁修”、“抢修”等名目，工程分为堤、坝、埽、闸、涵洞、坦坡等数种。如果新增工程不在岁修、抢修常例之内，叫“另案”。

　　清承明制，于顺治元年(公元1644年)设河道总督，驻山东济宁，此为清代最早的河官。康熙十六年(公元1677年)，因江南河工紧要，河督移驻清江浦；四十四年，山东河道任务由山东巡抚兼管。雍正二年(公元1724年)，以河南堤工紧要，设副总河一人，管理河南河务，仍驻济宁，专管北河事务。四年，山东河务改由副总河兼管；七年，改总河为总督江南河道，副总河为总督河南、山东河道，分管南北两河。八年，又因直隶河工紧要，增设河道水利总督，驻天津。但到乾隆二年(公元1737年)，裁直隶河道水利总督，河道归直隶总督兼领，且加“兼理河道”字样。此后，副总河时有增减，但整个河务系统已基本确立，即全国共有北河、南河、东河三河道总督，其中北河由直隶总督兼管，南河由漕运总督兼管，东河则专任，称“河东河道总督”，与漕运总督同为正二品，并兼兵部侍郎右副都御史衔，与各省巡抚的品秩和兼衔相同。河道总督主要负责南北各河的疏浚及堤防，包括河道的挑浚淤浅、导引泉流，以及沿河堤坝堰闸的岁修和抢修。

河道总督所属官员的设置情况如下(单位:人):

　　说明：此表资料来源为《钦定大清会典事例》，卷901，《河工》。

　　这些官员的职守是协助河督工作，同知、通判的官署为“厅”，州同以下官员的官署为“汛”，这些官署都设在治河紧要地方，一旦决口，便可全力堵塞；平时进行日常事务(如检查河兵的挑土、种柳等)也较方便。这些官员，例由河督考核黜陟，其品秩升补也与同级地方官类似，但河缺的拣选补授，则较为复杂，或河督挑选谙习河务者引见补授(如江南淮扬道)；或为吏部请旨简用(如直隶天津道)；或河督将派往人员委署一年后，经三次决汛期，胜任者保题，送部实授(如直隶顺天府南岸同知)。至于闸官，所掌为按时蓄水、泄水及各闸之维修，例由吏员除授，为未入流之杂职。

　　河道总督也如各省督抚一样，拥有直辖军队，名为“河标”，负责河工调遣、督护、守汛、防险及疏浚之事。河兵人数屡有变更。试以永定河道所属的河兵为例，康熙三十七年始设河兵，人数为2000名，四十年时裁掉1200名，仅余800，到了嘉庆七年(公元1802年)，因人手不够，又从天津和宣化调拔400人，后又屡经变化，最终才固定为1497名。根据光绪《大清会典事例》可知，清代最后的河兵数为13719名。

　　河兵虽系绿营系统，但仍略有区别。他们所领粮饷，经乾隆帝特批，按“战二守八”(战银每月一两五钱，守银每月一两)的比例分配，也可“由守拔战”而升迁。如因公遇难，也按军功条例抚恤。其钱粮报销，有的归兵部(如永定河道)，有的归工部(如河南省河兵)。有些地方的河兵还可分得土地，以资贴补。河兵的工作，平日是“学习椿堤，并填补沟窝堆土植柳等事”[2]，霜降后稍事休闲，可放假两月，但要求他们能在此期间为河堤积土30方。河兵之下有河夫。起初由政府指派，至康熙十三年，改为召募。河夫亦有定额，总计堡夫、闸夫、浅夫等共30066人。他们的工资依工种和地点而有所不同，但都由各省报销。

　　为确保河工正常工作，清政府制定了许多规章。如工程兴修，如堤之样式，就规定为“高一丈，上宽三丈，下宽三丈”；动工时，先要匀铲去地皮草根，用水硪夯实，逐层加高，而堤又可分为月堤、大堤、越堤、遥堤等等。海塘亦是如此，如石塘要身高十八丈，每丈要用宽一尺二寸的大石头。

　　在直省的地方官制中，也有很多是与水旱灾害相关的。总督“总治军民，统辖文武，考核官吏”，管理所辖省份一切政务，自然包括河务。巡抚与河务的关系更密切，在绝大多数情况下，水旱灾害都是先由巡抚向皇帝报告；而山东巡抚曾一度兼管山东河务，河南巡抚也“兼理河道屯田衔”[3]，关系就更紧密了。布政使掌财务，在报销一事上，经常会与该省的河工打交道。巡抚以下的道员中，设有管河道；州一级官员中，散州的州同、州判，有专掌水利、河防的。知县“凡养民、祀神、贡土、读法，皆躬亲厥职而勤理之”[4]，水利为其重要职责。乾隆六年，江西巡抚陈宏谋因该省河工较忙，甚至特请“将江西一省县丞，均加水利衔”，规定所有水利工程，“俱专责各该县县丞”[5]，得到批准。

二

　　“地方水利，关系民生最为紧要”[6]。灾害来临之前，精政府的主要活动是集中力量兴修水利。此方面的开支极为巨大，仅据《清史稿·食货志》所记载的大型河工开支12项，共花费白银就高达1.24亿两，平均每项开支为1000万两。这些工程的兴修，对促进当地的社会生产很有帮助，如康熙十年，浙江巡抚马耀良在吴淞江上修建石闸后，“苏淞常嘉湖杭六郡遇水旱，不至大困，即康熙十五年淋雨连旬，滔天水涨，而皆不至重灾，有明证矣”[7]。

　　内地省份的水利兴修频繁，但即使是宁夏、新疆等偏远地区，清政府也投入了大量气力。如雍正八年，工兵部侍郎通智在宁夏修复大清、汉、唐三渠，并新开挖惠农、昌润二渠，“于民田大有裨益”[8]。嘉庆七年和八年，伊犁将军松筠在伊犁河北岸旗屯渠，灌田43.7万亩；而从嘉庆七年至十三年，锡伯营总管图伯特带领军民开挖察布查尔渠，引伊犁河水灌田万亩。

　　所谓“天灾莫过于荒；天灾之可以人事救之，亦莫过于荒”[9]。救荒是需要有一定的物质储备。有鉴于此，清政府仿效前代的制度设立常平仓、义仓和社仓，以备救荒之用。

　　常平仓始于顺治年间，其谷米来源分为捐纳、摊征、截漕增补和动库银采买等[10]，但政府购买是最重要的方式，主要用于平粜，即丰年用较高的价格买入，灾年再用较低价格卖出；如遇灾荒，还可赈贷。起初，各州县的常平仓并无定额，乾隆十三年规定，“迩来常平仓额日增，有碍民食，嗣后应以雍正年间旧额为准”。经户部讨论，最后规定，除云南、陕甘、福建、广东、贵州仍以现额为准外，其余照此办理。通计十九直省贮谷3370余万石。嘉庆朝谷数有所减少，但经嘉庆帝的多次督查，至十七年统计，仍有谷3350多万石。不过，随着吏治的败坏，至道光十五年（公元1835年），各省的常平仓谷仅有2400余万石[11]。

　　义仓由百姓以义租形式交纳，或由商捐，其库存米谷交商人经营，也用于赈济和平粜，每年向当地政府汇报。社仓在清代则屡有兴废，至雍正朝颁布《社仓条例》后，才各地遍设。米谷由百姓捐输，以借贷取息（遇灾可免息）的方式更换旧米；社长由百姓推举，三年轮换。后因积弊日深，至道光五年，安徽巡抚陶澍请对社仓改革，“惟有秋后听民间量力输捐，自择老成者管理，不减籴，不出易，专意存贮，以待放赈”[12]，得到批准，其形式才发生变化。

　　总之，清政府为对付水旱灾害，的确是绞尽脑汁，花了大力气。纵观这一制度，它体例周详，法制严密，人员完备，既能独立运作，又可配合监督，因而成为中国古代荒政史上的最高峰。无疑这为有效地抵御水旱灾害侵袭，减少损失，奠定了良好基础。

　　水旱灾害一到，清政府例开捐输捐纳[13]。“捐输系由士民之报效，捐纳则系卖官之行为”[14]。捐纳分大捐和常捐，大捐是指因暂行事例或特殊原因而开的捐纳，可以捐到实官。常捐则在乾隆十年从大捐中分出，只给荣誉称号、不给实官；另有加级、降革、留任离任官员之捐复、坐补原缺、实授保举、回避捐免等等。按形式来说，清代的捐纳包括河工、赈济和军需，其中前两种与水旱灾害直接相关。

　　堵决口、修水利花费极其巨大，而“国家经费有常”，筹款不易，故有此“权宜之计”。康熙十年，因“江南连被灾伤，难比别省”，地方官奏准，“生员400石，或银200两，俊秀纳米600石，或银300两，准其入监读书”[15]。十二年，有河工捐监事例，属工部，但规模极小。三十三年，河督于成龙上疏，请仿陕西赈饥事例，举行捐纳，以兴工程，但到康熙帝斥责，“捐纳称贷者多，非朘削无以偿补负，事不可行”[16]。总体而言，康熙朝的捐纳因与正统的仕途观念格格不入，多次遭议官谴责，康熙朝与河工和赈济有关的捐例虽然多达12次，但规模都极小。雍正朝的捐纳多集中于军需。乾隆即位，欲变更社会誉论，立停捐纳，只留童生捐监，但到乾隆七年，因淮河大水，只得重开，此后便一发不可收拾。

　　嘉庆朝的河工捐纳始于六年，因永定河泛滥，侍郎那彦成请开，不久即停；十三年十二月，黄水泛滥，只得重新进行。当议官奏请停止时，嘉庆帝虽深有同感，但也只能说:“岂能以天下之全力，专办一处河工；又岂能因一次河工，停止天下经费”[17]。到十九年二月，他还说：“如确有把握，能济军需河工之用”，“朕决采取施行，即将捐例停止。若只言捐例之弊而别无良谋，其言皆朕所稔知，无庸虚陈奏牍也”[18]，可见情况之窘迫。道光帝即位后首停捐纳，并云“嗣后现任官员，不准加捐职衔，著为例”[19]，但到六年八月，因高家堰冲决，新疆不靖，只得重开。总计雍正朝以后的捐纳，大捐有15次，常捐则不可胜数。

　　清代捐纳官职多以银计，但也银米兼收、米豆折银。而从乾隆十三年起，除捐赈议叙外，常平仓仍例收谷豆外，其他各种事例则多以银计，赴京交纳。纳银之数，则历朝时有增减，每到大捐，都会按规定打折扣少交。由于财政原因，清代历朝一直不准地方督抚插手，起初捐银归户部主持，嘉道时因屡开河工捐例，始准直接前往河南藩库交纳，而不必赴京[20]。但嘉庆帝仍下诏说:“若将贡生如衔封典等项，均准予各直省一体报捐，则京中常捐竟成虚设，所有部中经费，势必又由外省报发，徒劳运费”[21]，以防止事态进一步发展。

　　清代捐纳所得银两相当惊人，如嘉庆六年因永定河溢，收银为759万两；八年河南衡家楼漫口，先后收银2100万两；十九年河南漫水，收银为717万[22]。捐纳可救一时之急，清政府却为之付出吏治败坏的代价。曾有不少官员为之绞尽脑汁，企图力挽狂澜，有所补救，如嘉庆十八年，英和上奏说“开捐不如节用”[23]，嘉庆帝也确实试行过一段时间，但收效却甚微，最后也只能不了了之。

三

　　在专制政体下，皇帝在国家政治生活中扮演着至关重要角色，整个国家机器均围绕他而运作。那么，清代皇帝在对付水旱灾害的过程中，发挥着怎样的作用呢？

　　以民为本，重视农桑，是清代皇帝向百姓做出的第一个姿态，也是政府抵抗水旱灾害的理论依据。康熙皇帝的重农非常有名，他说“朕惟阜民为道，端在重农”，自认为“田间事宜，知之最悉”[24]。三十一年，他在丰泽园试种水稻成功，尚书库勒纳等人认为“如此茂盛，实未有也。”他还乘南巡之机，“将江南香稻及菱角带来此处裁种”，效果非常好[25]。雍正帝为表示重农，特意在七年让内阁“令各州县岁举老农，给以顶带荣身，乃劝民务本力田，还醇返朴之至意”[26]。乾隆帝发布的重农圣谕极多，嘉庆帝也说:“农桑为政治之原，一夫不耕，或受之饥；一妇不织，或受之寒”，“重民事所以固邦本也”[27]。道光帝甚至在九年五月，因风调雨顺，便喜不自禁，“朕祗承昊眷，备致嘉祥，实深寅感”，急忙去黑龙潭拈香致意[28]。

　　如果说以民为本、重视农桑是目的，抵御水旱灾害是手段，为达此目的，相应又有推行节约和禁杀耕牛等办法。上行下效，提倡节俭，须以身作则，一遇水旱灾害，皇帝照例会下诏减膳，表示与民同甘共苦。顺治朝因国力有限，有一次只能用皇太后节省下的开支银8万两赈济百姓[29]。康熙朝财政虽已好转，但康熙帝仍认为“俭用乃居家之道”，极力反对奢侈之风[30]。雍正帝则说自己“生平爱惜米谷，每食之时虽颗粒不肯抛弃，实出於天性自然之敬慎，并不由於勉强”[31]。乾隆朝风气变奢，到嘉道时只能力挽狂澜，嘉庆帝的节俭名声在外。嘉庆十一年，朝鲜国王召见回国正使徐龙辅，问嘉庆帝为人，徐龙辅说:“大抵以勤俭见称，观于宫殿之多朴陋，可谓俭矣”[32]。道光帝也在《养正书屋全集》中，写过诸如《节用而爱人论》、《崇俭去奢论》等多篇文章，以表明自己的立场。

　　耕牛对于农民的关系自然是不言而喻。为保护耕牛，清政府一直都实施禁宰耕牛的政策。雍正七年六月，民间风传政府将开屠牛之禁，有回民因此上表谢恩，雍正帝大为恼火，“此必奸人造为讹言，诱人犯法，以挠禁令也”，要刑部全力搜捕[33]。乾隆帝继承乃父政策，八年五月，安徽巡抚范璨上奏，主张对开肉铺的商人严加查访，不得偷宰耕牛，受乾隆帝的夸奖[34]。嘉庆年间，御史花良阿认为在京回民人数众多，而京城无田可耕，应准回民开宰，嘉庆帝当即斥责他“矢口乱言，荒谬已极”，“其意何居”，将他赶出御史台，并交部议处[35]。

　　“我朝凡遇水旱，或亲诣祈祷，或遣将吉事，皆本诚意以相感格，不事虚文”[36]。灾害一到，皇帝照例会求雨、求晴，而这又可以视为他们向全国臣民做出的第二个姿态。当时祈祷的对象是天神、地神、太岁和社稷，地点则在天坛、地坛、先农坛、黑龙潭等处。由于当时人们认为灾害的发生，是因人间政事处理不善，天人交感，阴阳不调；而一旦求雨又碰巧得雨，这种信念便会得到加强。如康熙五十五年，康熙帝在求雨而得雨后说:“宋儒云:‘求雨得雨，旱岂无因’，此言可味也”[37]。而嘉庆二十二年四月，京城下泥雨(古代称为“霾”)，钦天监根据《天文正义》，认为是由于“君臣乖”，并将导致“大旱，又主米贵”，嘉庆帝急忙下诏自责[38]。基于此种理论，皇帝们在祈祷前，都会减膳撤节，斋戒沐浴，命官员们上书指陈过失，并让刑部清查旧案，对已罪人员，流杖以下的减等和赦免，为表诚心。

　　另外，皇帝还会经常告祭山川、河神，如康熙帝曾建海神庙，乾隆南巡时祭祀禹陵等。他们还命令“岳镇海渎所在地方有司，岁以春秋仲月诹日致祭”[39]；地方官如祈祷应灵，则要报祭谢恩。另外，地方官奏请封河神的事例也很多，如顺治帝曾封河神为“显佑通济金龙四大王”；嘉庆帝曾封河神为“金龙四大王”、“黄大王”和“朱大王”等[40]。

　　如果说皇帝在针对灾害而进行的礼仪活动，只是具备象征性意义的话，那么他亲临河堤，阅览检查，则明显有现场办公的味道。康熙帝在22岁时，便以三藩及河务、漕运为三大事，“夙夜廑念”，“书而悬之宫中”[41]。为防止河患，他曾六次南巡，时间分别是二十三年、二十八年、三十八年、四十二年、四十四年和四十六年，每次都明确表示是为“临阅河工”，而每次都有重大收获。

　　康熙六次南巡，览阅河堤，指授方略，验收水利工程，通过南巡，掌握了大量的第一手资料，为正确治河，了解民情提供了科学依据，也使得治河官员的可靠性得到了一定程度的保证。自十六年升任靳辅为河道总督后，康熙一朝的黄河决口次数锐减，民生状况稳步好转，以至到四十四年，他可以对大学士马齐等人说:“朕初次到江南时，船在黄河上，两岸人烟树木皆一一在望。三十八年则仅见河岸，四十二年则河去岸甚低。是河身日刷深矣，自此日深一日，岂不大治!”[42]同时，在南巡时，康熙帝又较能注意节俭从事，沿途供应以不扰民为限，不修缮行宫，不行科敛，他对江苏巡抚汤斌说:“有事巡行，凡需用之物，皆自内府储备，秋毫不取之民间。”他担心有地方官乘机征派，要汤斌“加意严察，如有此等，即指名题参，从重治罪”[43]，从而较好地达到了南巡的真正目的。

　　乾隆帝仿效乃祖，也六次南巡，由于铺张浪费，好大喜功，览河视堤的愿望，在很多情况下，居于次席。比如说，他也声称不得扰民，但碰到地方官“因间程增设行馆数椽，以供憩息，念于理为宜”，[44]于是便不加禁止。以至于到了晚年，他也说:“朕临御天下六十年，尚无失德，惟六度南巡，劳民伤财，实为作无益害有益”[45]。但即便如此，南巡也使他获得了大量资料，不仅了解了民生，对于治河也有帮助，如在二十七年三月视察浙江海宁海塘，以及四十五年正月下令重修塘工等等。

　　除了南巡，清代皇帝还曾多次东巡山东等省，或就近阅视永定河河堤，至于派专员视察河堤的事，就更多了。

　　“水利事关重大，必得实心办事之人，方有裨益”[46]，对于任命河道官员，也是皇帝们煞费苦心的一件事，但总体而言，清代的绝大多数河督，还是有相当水准的。康熙朝的靳辅、于成龙、张鹏翮、张伯行自不必说，即如雍正朝的齐苏勒、嵇曾等人，亦为一时名臣。如齐苏勒任河督时，运河两岸“堤防崇广若一，河工益完整”，雍正七年在任去逝后，雍正帝令有司“春秋致祭”[47]；而乾隆朝的高斌、嘉庆朝的戴均之等人也能有所成就。只是到了后期，随着吏治的腐败，道光一朝的治河官员，己无挑选余地，计无可施，大多“姑留本任”、“待罪立功”，从而使得治河防患走入了穷途。

《水旱灾害与清代政府行为》，《南京社会科学》，2002年第6期。