承继与变异:新中国初期侨汇业政策研究
——以福建邮电局与批信局的关系为例

  【内容提要】新中国初期,福建邮电局沿用并更严格执行国民政府1948年侨批业管理办法,其后根据国际形势逐步调整,最终给予批信局各种优惠和扶持,甚至不惜损及邮电局自身利益,以鼓励吸引侨汇。虽然新旧政权阶级性完全不同,但新中国侨汇业政策具有明显继承性和内在一致性,这主要因行业特殊性所致,而与政权阶级性无关;新中国侨汇业政策也有新的特点,政策完全从整体利益出发,较少受部门利益影响,也较少受外来力量直接干预,这反映了新中国国家能力增强和封闭条件下经济政策的独立性较强。因此,新旧政府经济政策的差异性要重视,也不能忽视其继承性。

  【关键词】新中国初期;侨汇业政策;福建邮电局;批信局;关系

  1949年10月,新中国成立,制定新的侨汇业政策提上政府日程。一方面,政府既要借助批信局[1]吸收侨汇,以增加国家外汇收入,促进国民经济恢复和发展;另一方面又要改造批信局,使其符合新政府的政策和需要,引导其逐步走上社会主义道路。因此,新中国初期的侨批业政策出现多次调整,本文以福建邮电局与批信局的关系为例,分析新中国初期侨批业政策的变迁,并比较其与国民政府政策的异同,分析异同背后的根源,从而透视近代中国转型时期的经济政策的变迁。

一、严格执行1948年“批信事务处理办法”(1949年10月—11月)

  新中国初期处理批信的新政策尚未公布,因此福建各地邮电局曾短暂延用国民政府1948年“批信事务处理办法”。相较而言,国民政府邮局不执行或部分执行环节,邮电局反而执行更严格,但并未达到预期效果。

  首先,收据收费。20世纪40年代,为逃避邮资,批信局将回批改为收据寄递。厦门邮电局严格执行政策规定,即“回批如采用银信收据式样,无论其有无附言一栏,交寄时概按回批资例逐件纳足资费”,批信局方面因而颇有怨言。

  其次,加盖戳记。部分批信局将侨批清单、约期汇款和部分电汇回批一并带回厦门,试图以此逃避国内双程邮费,而邮电局又根本无法查缉。此外,部分批信局也积压批信,侨民也非常不满。因此,厦门邮电局提出执行“批信事务处理办法”第八条第三项规定,即“邮电局应在该项批信及回批上逐一加盖‘国内互寄资费已纳足,特准批信局专人带送’等字样之戳记发交自带”。因批信局方面强烈反对,邮电局在1950年6月将回文盖戳改为“回批国内资费已付”小籖。[2]

  最后,菲律宾批信邮资。由于福建的菲律宾批信较多,其邮资按每重十公分收取一封国内双程费计费,但所收邮资与实际件数一般相差达25%,因此,厦门邮电局决定改变计费方式,按马来亚批信邮资的硬性规定,即当地投递百分比为10%,其余90%为转往内地投递件数,均须收取国内双程邮资。但是,菲帮批信局强烈反对,最后没有实行,继续执行原邮资标准。[3]

  由上可见,邮电局试图加强对批信局的控制,但在侨批清单、约期汇款和部分电汇的回批收费方面因批信局反对最终放弃。不过,执行1948年政策毕竟是权宜之计。随着形势变化,邮电局开始考虑调整管理政策,厦门邮电局一份秘密文件提出了处理批信局的初步意见大纲:[4]

  1、检讨“淘汰”政策。国民政府时期对批信局采取“淘汰”政策,“想等他们消灭以将侨汇业务全部由邮电局或其他政府机构掌握”。但是,新中国并未与华侨集聚的国家或地区建立外交关系,即使批信局全部消失,厦门邮电局还是无法掌握其业务,因此必须检讨“淘汰”政策,建立新的管理政策。

  2、批信管理要适度,不能过于严格。前期管理政策执行较严格,留下一定负面影响,影响侨汇吸收。批信与侨汇紧密联系,一般是有侨汇才有批信,建国初期政府管理批信局是以侨汇为主,因此邮电局在批信局登记方面要与外汇管理机关配合,要求“重新登记批信局执照,以后新设要先向外汇机关申请”,“根据实际情况重新整理一切有关批信规章”。因此,为了吸收侨汇,邮电局管理批信力度要适度,既要努力提高邮资收入,也要协助批信局发展业务。如果过于严格,批信局因国内外两方面压力可能被迫停业,侨汇因而断绝,侨眷生活发生问题,国家外汇收入也减少,邮电局邮资收入最终也将减少。

  3、区别处理国内与国外批信局走私问题。国内回批可按既定规章,国外批信则要按情形而定,侨汇没有限制的地区可照旧办理;有限制的要按特别情况处理;邮电局对于批信走私的规定要定得笼统一点,既要照顾和符合国际邮政章程,使华侨所在地政府找不到藉口,又要考虑实际情况,以便邮电局保持主观判断的余地,可以随时伸缩配合国家政策。

  为加强批信业务管理,福建邮电局参照“批信事务处理办法”(1948年)和“侨批管理暂行条例办法”,制定“福建邮区管理批信事务办法”,[5]详细规定批信局登记、申请执照、执照管理、国内分号设置办法、批信回批邮资收缴标准和查缉走私以及相关奖励等,绝大部分内容照搬“批信事务处理办法”,但还是有一些细微区别。

  首先,没有规定批信局国外分号设置与管理办法。这与新中国时期国际形势较紧张有关,毕竟新中国刚刚建立,与东南亚国家没有建立外交关系,而且在美国极力丑化宣传“共产主义威胁”形势下,规定管理批信局国外分号既不现实,也予人口实。

  其次,第五条规定“当地邮电局长或其所指派人员或邮务视察员得随时调验批信局有无经营普通信函情事”。这条主要针对新中国初期情况,试图制止批信局经营普通信件,国民政府时期早已解决这个问题,因而1948年“办法”没有相关规定。

  最后,第七条规定批信局“经申请注销后在一年以内再行申请复业者,邮电局得准其请求,惟申请复业时须缴清手续费”。此规定放宽了批信局申请执照期限,与国民政府时期政策明显不同。由于处理批信事务的法规主要是省人行的两个法规,即《福建省侨汇暂行处理办法》和《福建省管理侨汇业暂行办法》,[6]在此之前的“福建邮区管理批信事务办法”虽不大被人注意,但表明邮电局已经试图调整政策,以适应当时国际形势和国内争取外汇的需要。

二、侨汇业政策的初步调整(1949年11月—1950年7月)

  为了争取侨汇,福建邮电局开始调整批信局管理政策,对其适当松绑,这是建国初期邮电局与批信局关系调整开端,但是并未彻底转变,某些方面仍采取限制政策。

  首先,执照问题。1949年11月福州会议中,福建省邮电局参与了省人行主持的关于管理外汇事务的讨论,会议决定开放批信局领取执照登记营业,以鼓励商民经营批信与侨汇事业。1949年11月,厦门、泉州和福州的中行开始办理侨汇业临时登记。这与邮电局执行的1948年“批信事务处理办法”限制申请的规定相抵触,可以看出邮电局已决定放宽批信局经营批信限制,力图促进原有批信局沟通国内外联系,以吸收侨汇。但是,邮电局实际执行时还是采取某些限制,如截至1950年3月厦门有97家申请登记营业,邮电局只批准86家营业,[7]以限制批信局总数。对于未批准而有海外批信者,邮电局请其通知海外分号,限一个月内停止收寄,逾期仍有进口者,将所收批信按件科罚双倍国内双程邮费,并限令该局转委托邮电局派送和收取回批,且不得享受总包优惠;如果不将侨汇交邮电局派送,不开列收款人详细地址,邮电局可以会同中国银行向司法机关控告其非法私营侨批。银行认为海外倘有批信进口,相关批信局必先得知而办好侨汇,然后再通知邮电局已来批信,如果确系实情,可令其办妥登记手续复业,万一突然来批,可以享受优待,委托已登记批信局代送。[8]由于考虑邮政机构不健全和吸引侨汇的需要,邮电局1950年7月开始考虑配合人民银行,放宽尺度,适当降低登记手续费,便于批信局登记,毕竟希望在短期内消灭批信局不现实。[9]

  其次,“空信”问题。所谓“空信”是指不附带汇款的批信。海外侨胞不了解新政权,不敢贸然汇款回国,先委托批信局寄一封“空信”试探家乡情况,第二次汇款,这种状况非常普遍。当时厦门批信局常有附送“空信”,以菲律宾方面最多。[10]实际上, “空信”并非试信,而是汇款人给收款人的家书(其汇款已通过电汇汇回)。因此,“空信”实为平信,侨汇业经营平信业务既违背了邮政法令,而且存在很多弊端:(1)除收规定邮费外,批信局还另收一笔投递费,都由侨胞负担,加重了侨胞及家属负担;(2)批信局可能将未附汇款的“空信”视作汇款回批交寄,享受香港转而只缴纳国内邮资优惠,[11]严重影响邮政收入。

  为此,厦门邮电局一方面请侨眷通知海外侨胞,附有汇款信件可交批信局代寄,其他普通信件应直接交给邮电局寄递;另一方面准备处理部分批信局,并请中行辅助,制止批信局利用“空信”牟利行为。另外,厦门邮电局还呈报邮政总局,转请中行总处命令下属办理。[12]然而,出于争取侨汇的考虑,中行请求邮电局通融办理,视同普通信件交邮递员代递,并收取回文。另外,中行同意与海外批信局商量补救办理。经华东邮电管理局1950年12月批复,同意厦门中行意见,同时令福建省各地邮电局代解中行委托的空信。[13]

  再次,批信走私问题。由于海外各地对侨汇管制日趋严格,批信局经营侨批日益困难,厦门中行1950年建议对批信局托人带入境内的侨信补纳邮资,免作走私处罚。[14]由于菲律宾严格限制侨汇,而本地来自该地的侨汇又较多,私带侨信情有可原,与单纯逃避邮资的私带显然不同。虽然私带违反国际邮政公约、邮政章程和邮电局处理批信办法的相关规定,但厦门邮电局综合考虑后还是采纳中行建议,暂准菲律宾批信试办,对批信局走私变通灵活处理,不受条文硬性规定,允许批信局或个人将批信带入境内再填报数,补纳邮资,斟酌处罚,[15]此项变通对批信局带来极大便利。

  最后,吊销执照问题。“福建邮区管理批信事务办法”规定违章三次者除处以罚金外,还要吊销执照。但是,邮电局吊销执照的规定与中行规定有冲突:批信局执照呈人民银行核准登记方准经营,如果邮电局吊销执照,而中行又准其营业,双方步调显然不一致。而且,邮电局取缔批信局执照必会影响中行侨汇业务,执照吊销后后批信局必然要违背邮政规章,采取走私方式继续从事侨批寄递。1950年7月,邮电局认为吊销执照并不妥当,要采取适当改进措施。[16]同月,人行总行作出解释,对于侨汇业,银行应以团结与管理并重,遇有违法,先行教育,非重大案件不轻易取消登记证。邮电局对侨批业私运的罚则属国家邮政管理范围,自应另有规定。各方对侨批业的管理均有关系,因此处理时要联系协商,酌情处理,步调一致,避免工作被动。[17]

  虽然上述问题逐渐调整,但是邮电局仍对寄往内地批信时常检扣和骚扰,严格按法规条例处理,而不按实际情形灵活处理,侨批业者对强烈不满;缉私更严格,成立缉私组,严厉查处批信局走私和逃避邮资行为。[18]厦门源昌批信局1950年8月夹寄印尼回批2600封,寄菲律宾回批600封冒充马来亚回批,每件只纳半价国际邮资,寄交香港分号转递。经查获后,补交邮资500多万元。即使厦门中国银行附设的合昌批信局投寄菲律宾航空信件时夹寄不同收件人信函、漏纳邮资,也受到处罚。[19]此外,批信局信差利用派送侨汇之便,代人收送信件,私收邮资。邮电局严厉查处此类营私行为,对于屡犯且较严重的案件,移请司法机关办理。

  由此可见,邮电局与批信局关系处于初步调整阶段。总体而言,批信局继续接受邮电局管理,接受批信业务的检查和监督,仍需缴纳国内双倍邮资,寄香港回批按照国际邮资计费,二者仍存在利益冲突。但是,邮电局作为重要的国家机关,要服从国家整体利益的需要,最初严格执行1948年“批信事务处理办法”,严厉处罚走私和透漏邮资,但在执照申领、“空信”、走私处罚和执照吊销等方面都做出某些变通,逐步软化和放松对批信局控制,邮电局与批信局紧张关系因特殊形势逐步缓解。

三、侨汇业政策的全面调整(1950年8月后)

  由于国外限制侨汇日严,批信局经营风险很大。尽管福建邮电局对侨批业管理做出一些变通,但是双方仍存在利益分歧。1950年2月,厦门批信局向邮电局提出三个建议:[20]

  首先,取消国内双程邮资。国内双程邮资从国民政府时期开始实施,建国后继续执行。批信局方面认为,“侨批局对华侨是具有高度服务性,对于邮政局是具有纯粹义务性,照理邮电局应该加以鼓励”,而且批信局“处理侨信转递手续敏捷”,因此华侨愿意通过批信局寄递批信,“没有寄款之信,亦多数交由侨批局代寄代送”,即使费用比邮电局高“亦在所不惜”,因此批信局“办理侨信转递手续亦对华侨有利”,邮电局收取双程邮资“既碍侨批局业务发展,复增华侨之无理负担”;国内双程邮资“系过去反动政府无理之独创”,“当时处于黑暗时代,有理难伸”,况且“国外邮电局只认发信是否贴足国际邮资,听凭国外信局将原信带往国外之内地分发,向无增收邮资之举”,因此人民政府应该取消国内双程收费,“藉新海外华侨耳目”。

  其次,回批寄香港应按国内邮资收费。批信局对厦门邮电局按国际邮资标准对寄往香港的回批收费甚为不满。“由厦门寄出回批有百分之九十以上系先寄交香港,再由香港再收集分别整理,重行贴邮发寄南洋”,批信局此举是“迫于实际需要”,“以免抵触当地政府政令,以保沟通侨汇之安全”,“并无取巧捞利之处”,与“蓄意取巧完全不同”。“批信事务处理办法”早已规定“回批寄港按投国内平信收费”,而且“普通邮章亦作如是规定”,香港并非“国外”,厦门邮电局不顾中央撤销决议,仍按国际邮资收费,“侨批局将回批集体投寄香港不但没有优待,而且尚须加重邮资,与一般寄港信件所收邮资相差几达三倍”。因此,邮电局应按国内平信收费,“不得无理改收国际邮资,以轻华侨负担,藉符中央精神”。

  最后,收据与副文不应视同回批按件收费,应计重收费。由于海外严格限制侨汇,华侨为避免麻烦接受收据而不坚持要回批。收据“并无附言半字”,邮电局将其等同回批,必须“逐件照纳国际邮资”,“殊属不该”;况且“诸银行交侨款之收据投邮,据查亦无逐件贴邮票”。实际上,不管是收据还是回批,如果邮电局收取邮资,最后都由华侨承担,无疑增加华侨“不合理之负担”。若回批是正收据,副文则是副收据,副文投寄“属常见之事”,邮电局“视同回批”,“强令照纳国际邮资”。“收据与副文绝无批信性质”,邮电局“应当计重收费”,而不是“逐件”收纳国际邮资。

  侨汇业界建议当时并未得到厦门邮电局回应。1950年8月,中央财经委员会在北京召开侨眷福利会议,讨论侨汇业问题,侨汇业界的建议再次提出。根据会议“团结侨汇业”的总体精神,国内双程邮费不再向批信局总号收取,改由人行代垫;[21]对于侨汇限制严格的地区,准纳国内邮资,充作香港转寄,如印尼、菲律宾等地,[22]但限制批信局以通过“明批”(公开寄递、合乎所在国法律的侨批)转为“暗批”(明为普通平信,实为不合乎所在国法律的侨批)节省费用,以免引起当地政府怀疑或给藉口,危及国际合法地位,增加沟通侨汇困难;“走私夹带的暗批只要事先向邮电局声明,不予处罚;只要证明回批确在运输中遗失,邮电局可以免费补寄;不超过规定重量的正收据(即回批)可以给予照顾,但须一封一封寄”;[23]无附言的收据可按总重量缴纳邮费寄递,有附言者仍应按件数收费。经与人民银行总行联系,邮政总局1950年10月秘密通知,决定采纳侨眷福利会议小组建议,“对侨批业者只说明国内双程费由人行总行汇总结算,不向侨批业收取,但不对外宣布”。[24]另外,邮电局取消回批贴用小籖,以简化批信局经营手续,加速侨汇寄递。[25]这些措施减轻了业者和侨胞负担,对争取侨汇发挥了巨大作用。然而,邮电局邮资收入因此锐减,从下表即可以看出:

1950年10月—1951年12月福建批信邮资收入表

月份 免收国内双程费 收据按重纳费而少收差额 准由香港转而少收差额 走私批信免罚邮资 共计
1950年10月 61 046 400 755 950 12 236 900 911 500 74 950 750
11月 73 624 000 1 120 000 18 739 500 2 250 000 95 733 500
12月 46 902 400 17 806 400 18 204 050 3 227 350 70 120 150
合计 181 575 800 3 662 350 49 180 400 6 388 350 240 803 900
1951年

1月

114 896 000 1 057 900 33 090 500 8 483 800 157 528 200
2月 37 033 600 621 100 27 677 508 2 433 400 67 755 600
3月 48 160 000 266 050 21 187 100 3 033 500 72 646 650
第一

季度

200 089 600 1 945 050 81 955 108 13 950 700 297 930 450
4月 43 254 400 232 200 19 629 900 2 312 800 65 429 300
5月 57 577 600 635 750 30 730 900 2 415 700 91 359 950
6月 33 592 000 1 464 100 25 246 700 1 085 000 61 387 800
第二

季度

134 424 000 2 332 050 75 607 500 5 813 500 218 177 050
7月 40 580 800 864 550 27 361 500 1 474 300 70 281 150
8月 42 692 800 614 350 37 156 600 1 588 500 82 052 200
9月 35 555 200 510 700 31 212 300 760 650 68 138 850
第三季度 118 828 800 1 989 600 95 830 400 3 823 450 220 472 250
10月 36 244 800 510 800 40 186 300 1 914 400 78 856 300
11月 36 894 400 418 300 38 749 800 2 139 800 78 202 300
12月 40 380 800 244 200 42 205 900 2 670 200 85 501 100
第四

季度

113 520 000 1 173 300 121 142 000 6 724 400 242 559 700
全年 566 862 400 7 441 000 374 525 000 30 312 050 979 139 450

  附注:1950年10-12月系厦门邮局统计数字,其他各局无统计资料。

  资料来源:厦门电信局档案室藏,案卷号55.007.28。

  其后,为了贯彻会议要求,邮电部又降低国际航空邮资,每封减收200元,以减轻侨胞负担。根据会议实付实收精神,邮电部同意福州中行提出的统一收费标准,经厦门及泉州邮电局与当地中行及侨批业公会商议决定,马来亚侨批每封收取叻币九角手续费及汇费(由香港转返航空邮费);印尼、缅甸和安南三地因情形特殊,以后再议。邮电局代理银行解送侨汇手续费原按保本原则收取,后来中行统一全国各地侨汇、外汇奖励金,将福建省原定的0.75%降为0.5%,侨批业工商税按银钱业六折计征。[26]为了争取侨汇,改变侨批业者对其争取侨汇不及银行积极的批评,[27]邮电局不再坚持企业保本原则,从1950年10月起降低代解手续费,福建邮区第四季度收入减少6300余万元,比原定计划减少17.1%。[28]同时,邮电局力求改进侨汇解送事宜,此举又增加部分费用,三个月共计付出199000余万元,而收入仅145000余万元,亏损54000余万元。[29]

  1951年3月,政务院颁布施行“侨汇业管理暂行办法”,[30]详细规定侨汇业的执照登记、业务范围、邮资计费和其他具体管理制度。较以前的法规相比,登记执照较为繁琐,批信局应向当地工商主管机关办理登记,请求发给执照,工商主管机关继而向邮电局征求意见,最后决定办理并给予执照。此外,罚则非常宽泛,侨批适用一般国际及国内邮政法令,“违反本办法规定之行为时按情节轻重分别予以惩处”。其后华东邮电管理局又对查缉走私和邮资计费进行补充和解释,废除原定罚取违约金的办法,若私带批信行为,应作私运邮件办法,按件科罚双倍邮资外,并予以批评教育,对于累犯者,并根据其破坏邮政专营业务行为,则依照缉私规定处理。对于印尼群岛、马来亚、北婆罗洲及泰国等地回批,除利用航空邮简外,如由水陆路寄递,可仍按国际邮资半额收费粘贴邮票,也可总贴。[31]

  自此,各地执行的“批信事务管理办法”作废,施行“侨汇业管理暂行办法”,福建省邮电局1952年11月根据以上精神和原则拟定“侨汇业管理暂行办法”实施细则。各地根据工作需要设立“侨汇业管理委员会”,由当地邮电局、工商局、贸易局和中行(或人行)等组成。在当地政府领导下,委员会定期召开会议,讨论侨汇业事宜,根据国家政策统一步调,解决各单位不能单独解决的具体业务,监督各单位对上级指示的贯彻执行,负责整个侨汇业的管理。[32]

  从上可以看出,为了争取外汇,政府处罚走私的力度已大大减轻,私带批信只按私运邮件办法处理,按件科罚双倍邮资,给予批评教育,对于累犯者才按缉私规定处理,还对一些地区实施邮资优惠,并由专门部门统一管理侨汇业。这些办法有助于批信局争取侨汇,增加国家侨汇收入,但是邮电局利益严重受损,邮资收入大幅减少。

四、与国民政府政策的比较

  虽然新中国与国民政府的政权性质相差很大,二者差别阐述很多,笔者不再赘述,但是与国民政府时期的侨汇业政策相比,[33]新中国的政策具有明显的继承性和内在一致性,本质上延续了国民政府时期的做法。其一,政府对邮政实行垄断。国民政府时期一直试图完全取缔批信局,实现国营邮政的彻底垄断。由于受到国内侨属和海外华侨华人的强烈反对,一直始终未能如愿。新中国时期,政府一如既往地在邮政领域实行垄断,虽然对批信局有优惠,但并不允许其涉足侨批以外的国内邮件领域,侨批寄递仍然由邮电局控制与管理,这是邮电局的底线。其二,加强对侨汇的吸引与控制。不管是国民政府对批信局的让步,还是新中国对批信局的宽松政策,甚至牺牲邮资收益,目的都在于吸引侨汇,同时采取各种措施控制侨汇,以弥补国内资金不足。虽然新中国时期批信局仍由邮政部门管理,但侨汇业的汇款业务已占主导,批信局转由银行登记,向邮局报备,因而其邮政业务已处从属地位,这个转换趋势在国民政府后期已经非常明显,新中国初期基本完成。

  但是,新中国时期的侨汇业政策也有不同之处,根据形势作出了新的调整。虽然新中国初期短暂沿用1948年侨批业管理办法,而且执行更为严格。但是,随着国际形势变化,为了吸引侨汇,新政府迅速调整侨汇业政策。自1950年8月起,邮电局对批信局的政策更为宽松,诸多方面给予优惠和支持,如取消国内双程邮资、调整回批和收据收费、降低批信手续费和侨汇代解费、某些地区邮资予以优惠、放宽批信走私处罚力度等。这些措施有的已经严重损及邮电局自身利益,邮资减少,大量亏损,但邮电部门仍执行不误。国民政府时期虽然也曾对批信局采取宽松政策,但只是抗战特殊时期,其他时期一般以限制和排挤为主,一般不会损害邮政部门利益;而且,当国民政府取缔批信局时,邮政局抱明显观望态度,担心损及自身利益,这与新中国时期的邮电部门形成鲜明对比。

  虽然新旧政府性质差异很大,但为何侨汇业政策有继承性呢?这应从多方面去分析。首先,新旧政府侨汇业政策一致是因行业的特殊性。侨汇业跨邮政与金融领域,这两个行业本身就比较特殊。邮政具有公共服务的性质,世界各国政府普遍采取垄断政策,以保证普通民众的社会福利,即使主张将国家干预降低到最低限度的经济自放任派都持有这种观点,如麦克库洛赫(J.R.McCulloch)就认为:“也许除去邮政寄递业务这一项以外,政府再没有哪个产业不好让给私人经营。”[34]因此,不管是国民政府,还是新中国政府,均实行垄断政策。尤其是新中国政府,并未因吸引侨汇、支持批信局,而废除国内邮件业务的准入门槛。但是,侨汇领域与民信又不同,具有明显的市场特征,为什么新旧政府还是采取相同的金融垄断政策呢?从发展经济学角度来看,金融垄断是后发展国家普遍采取的政策,由于后发展国家发展经济时面临严重的资本短缺,只有采取措施集中有限的资本,严格管制和垄断外汇交易,增加资本积累,通常采取的战略是依靠政府命令使资本积累最大化,[35]即实行金融垄断。这主要是基于生产力状况,而不涉政权性质。因此,虽然新中国极力宣扬与国民政府的阶级性质差异,但生产力状况基本没变,因而面临经济发展中资本短缺的相同难题,最终还是采取相同的政策。

  虽然处于相同境地,但新旧政府的国家能力[36]和制定政策的制约因素有着显著区别。国民政府时期邮政与金融部门利益不一致,对待批信局的态度存在差异,邮政部门大体还能保持本部门利益。但今非昔比,新中国已完全控制邮政及金融部门,部门利益完全从属于整体利益,制定的政策完全从整体利益出发,基本不受部门利益左右,新中国的侨汇业政策即如此,完全服从于国家整体利益的考虑。为了吸收侨汇,弥补国家外汇不足,邮电局部门利益已严重受损,甚至出现严重亏损,新政府还是在邮资方面给予批信局各种优惠,走私处罚尽可能减轻,以便批信局经营,从而吸收更多的侨汇。这体现了新中国初期国家能力的巨大进步,已足以掌控任何一种部门力量或社会力量,全面贯彻中央政府的意图和政策。

  再次,新中国邮电局与批信局关系变化更多是内部力量作用,更多是政府主动选择的结果,基本没有外部力量的直接介入,这与国民政府明显不同。国民政府时期,侨汇业政策始终受到海外华侨、侨汇业同业公会及华人商会的关注和直接介入,政府极力限制批信局的发展,试图逐步取缔批信局,最终实现国营邮政的垄断地位,而海外华侨和商会则反对,二者相互博弈最终妥协。虽然批信局受到不少限制,但并未彻底取缔,始终存在,业务量也还不少,政府预期目的并不能完全实现。由于战后东南亚民族国家纷纷独立,限制侨汇输出,而且新中国建立后受西方国家的经济封锁,制定侨汇业政策反而不受外部力量的直接干预,或间接干预,基本上完全由政府自主决定。这也说明,开放条件下,国家经济政策的独立性受到较多干扰,而封闭条件下独立性更强。

五、结论

  从福建邮电局与批信局的关系考察中可以看出,虽然新旧政府阶级属性完全不同,但新中国的侨汇业政策还是从本质上延续了国民政府的做法,实行邮政垄断与对侨汇的吸引与控制,也根据新形势进行适当调整,尤其是牺牲邮政部门利益以鼓励吸引侨汇。出现这种状况的原因主要是侨汇业兼邮政与金融双重性质,行业特殊,而无涉政权的阶级性质。当然,新中国的国家能力和经济政策的独立性都非国民政府所能比拟。因此,从侨汇业政策可以看出,新中国经济政策的制定更多基于各国普遍状况和生产力落后的实际国情,而并未拘泥于所谓的政权阶级性质的差别。对于新中国与国民政府的经济政策,我们既要关注其差异,也不能忽视其继承性。

【注释】

﹡此文是2008年国家社科基金项目“跨国网络与民族国家——近代侨汇业与邮政及银行业关系研究”(项目号08CJL029)阶段性成果。

[1]闽南语称书信为“批”,相应回信则称“回批”,潮州话的“批”则专指寄款信件。侨批俗称“番批”,也称批信,指华侨汇集成批寄回国内、以汇款为主的家庭书信。专门为华侨传递侨批的私营商业性服务业即为侨汇业,或侨批业,兼具邮政与金融业性质。批信局是专门从事侨汇业的民间经营组织,另有“侨批局”、“银信局”、“民信局”、“汇兑局”等十多种名称,较正式称呼为“批信局”或“民信局”。

[2]《厦门局1950工作总结报告》,厦门电信局藏,案卷号50.002.11—0.10。

[3]《厦门邮局的批信事务》,厦门邮电局档案,案卷号55.007.28。

[4] 《关于处理批信局事项初步意见大纲》,厦门邮电局档案,案卷号55.007.28。

[5]《福建邮区管理批信事务办法》,厦门邮电局档案,案卷号55.007.28。

[6]法规具体内容参见“中国银行厦门市分行行史资料汇编”编写组编:《中国银行厦门市分行行史资料汇编(1950-1978)》(中),厦门大学出版社1999年版,第81—84页。

[7]黄清海等编:《泉州侨批业史料》,厦门大学出版社1994年版,第119页。

[8]《福建批信局历史资料(初稿)》,厦门电信局藏,第66页。

[9]《厦门局七月十一日全市批信局座谈会》,厦门电信局藏,案卷号110。

[10]《福建批信局历史资料(初稿)》,厦门电信局藏,第66页。

[11]《厦门局七月十一日全市批信局座谈会》,厦门电信局藏,案卷号110。

[12] 《福建批信局历史资料(初稿)》,厦门电信局藏,第66、67页。

[13] 《福建批信局历史资料(初稿)》,厦门电信局藏,第66页。

[14]《福建批信局历史资料(初稿)》,厦门电信局藏,第68页。

[15] 《省邮电局、厦局关于侨汇业事项的报告批复》,厦门电信局藏,案卷号54.006.26.1

[16]《厦门局七月十一日全市批信局座谈会》,厦门电信局藏,案卷号110。

[17] 《福建批信局历史资料(初稿)》,厦门电信局藏,第69页。

[18]《厦门局七月十一日全市批信局座谈会》,厦门电信局藏,案卷号110。

[19] 《福建批信局历史资料(初稿)》,厦门电信局藏,第67页。

[20] 《厦门侨批业对邮务提出三大问题的意见》,厦门邮电局档案,案卷号55.007.28。

[21]中国社会科学院、中央档案馆编:《中华人民共和国经济档案资料选编(1949—1952)(金融卷)》,中国物资出版社1996年版,第813页。

[22]《回批邮资问题》,厦门电信局藏,案卷号50.002.01—0.13。

[23]中国社会科学院、中央档案馆编:《中华人民共和国经济档案资料选编(1949—1952)(金融卷)》,中国物资出版社1996年版,第813页。

[24] 《关于批信及回批总包国内互寄收费办法事项》,厦门电信局藏,案卷号54.006.26.1。

[25]《厦门局1950工作总结报告》,厦门电信局藏,案卷号50.002.11—0.10。

[26]“中国银行厦门市分行行史资料汇编”编写组编:《中国银行厦门市分行行史资料汇编(1950-1978)》(中),厦门大学出版社1999年版,第82、97页。

[27]《厦门局七月十一日全市批信局座谈会》,厦门电信局藏,案卷号110。

[28]《回批邮资问题》,厦门电信局藏,案卷号50.002.01—0.13。

[29]《福建批信局历史资料(初稿)》,厦门电信局藏,第71页。

[30]黄清海等编:《泉州侨批业史料》,厦门大学出版社1994年版,第156—158页。

[31]《厦门一等邮局侨批实行情况及调研意见呈文》,厦门电信局藏,案卷号55.007.28。

[32]《厦门市邮电局办理侨批业务情况介绍》,厦门电信局藏,案卷号56.008.36—0.81。

[33]有关国民政府时期邮局与批信局关系变迁可参阅拙文:《中国近代的垄断与“规制”——以以福建批信局与国营邮局关系为例.》,《厦门大学学报》(哲社版)2007年第5期;《竞争与垄断:近代中国邮政业研究——以福建批信局与国营邮局关系为例(1928-1949)》,《学术月刊》2007年第1期。

[34]转引自(美)鲍莫尔:《福利经济及国家理论》,商务印书馆1982年版,第152页。

[35](日)速水佑次郞:《发展经济学:从贫困到富裕》,社会科学文献出版社2003年版,第116页。

[36]指国家贯彻自己公务目标的能力,尤其是通过克服强有力社会集团实际的或潜在的反对力量来贯彻这些目标,国家能力强弱与政府部门执行直接相关。Theda Skocpol, State and Social Revolution:A Comparative Analysis of France, Russia and China, Cambridge: Cambridge University Press, 1979,p29.

(作者单位:厦门大学经济学系 361005)