三老与汉代基层政治格局之演变
【内容摘要】西汉初期设县、乡三老为民师，行教化，在地方政治中建立行政与教化的二元格局，从而在统一的汉法中建立礼俗的脉脉温情，达到稳定地方秩序的功效。昭、宣以后，儒生官吏渐能承担起教化之责，三老逐渐吏化，地方行政一元化趋势渐显，二元格局逐渐解体。但作为汉初长者政治的孑遗，三老并不适应官僚制科层化的发展，因此吏化不可能完全。至东汉，地方小吏中儒生增多，使得教化完全能够由行政系统独力承担，三老教化之职渐由小吏取代，行政一元化格局最终形成。但终东汉之世，三老一直在基层政治中存在，不过职权已经虚化。
【关键词】三老；基层政治格局；二元格局；一元化
【作者简介】邹水杰，历史学博士，湖南师范大学历史文化学院副教授。（湖南，长沙，410081）
【基金项目】教育部人文社会科学研究青年项目“国家与社会视角下的汉代乡里秩序”（09YJC770013）。
秦始皇在统一六国的过程中，全面推广郡县制，试图将行政权力延伸至帝国的最下层，并实行二十等爵制以实现皇帝对编户齐民的“个别人身支配[1]”，以最终形成对乡里社会行政一元化控制的单一格局。然帝位不再传而败，始皇的理想并未完全成为现实。西汉建国的刘邦集团虽然总体上承袭秦制，但在吸取秦亡教训的基础上，对基层行政进行了部分修正，在统一实行汉法的原则性基础上，尊重各地乡俗的多样性。这个变化的标志，就是以全新面目出现的县、乡三老之确立[2]。对于秦汉地方政治中的三老制度，历代学者皆有所论及[3]。现代学者对其做专门研究的首先是杨筠如[4]，而后做更为具体论述的则是严耕望。严先生认为三老制度始于秦而确定于汉；三老属于非吏之乡官，其性质近乎民意代表，而非官属[5]。嗣后，又有多位学者从几个不同的角度对秦汉三老制度做了较为详尽的论述。因此，笔者不想过多论述三老制度本身，本文关注的只是乡治系统中的县、乡三老在两汉基层政治格局中地位与作用的变化，以此管窥汉代基层政治格局演变之一斑[6]。
一、三老的确立与乡里社会的二元格局
秦始皇在统一六国的过程中，试图用秦国的法律去移风易俗、统一文化，并将其变成基层官吏治民行政的指导思想[7]。从睡虎地秦简《语书》透露的信息，确知不论各地乡俗差异如何，一律必须强制推行秦的法律令，以“除其恶俗”[8]，这就造成了适合关中的秦法与关东、江南旧俗的直接冲突。秦楚战争期间，人关的刘邦集团在承袭秦制的过程中，认识到了楚俗与秦法的冲突，因而做了灵活变通，人乡随俗，将乡里社会原本存在的三老改造成为沟通国家与社会的半官方中介力量，正式确立三老制度[9]。
汉初三老制度的确立，最重要的标志是汉高祖二年（公元前205年）刘邦之令：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老。与县令丞尉以事相教，复勿繇戍。”[10]依此诏，可以知道三老制度最基本的内容是：1．县、乡都设三老，每乡一人，并从中推择出县三老一人；2．三老必须是五十岁以上，有修行的长者；3．三老的作用是要能够率领民众为善，但并非一切行汉法；4．三老并不是县廷属吏，而是自成一系，与县令、丞、尉共同教化百姓；5．三老不是官吏，因此没有禄秩，只是享受免服徭役的优待；6．三老不是单纯的民间权威，而是由政府所置、官方承认的地方权威，具有半官方的性质。如果将此诏与此后的几个诏令对照来看，情况会更清楚。文帝元年（公元前179年）十二月诏：“朕闻法正则民悫，罪当则民从。且夫牧民而导之善者，吏也。其既不能导，又以不正之法罪之，是反害于民为暴者也。”[11]十二年（公元前168年）又下诏：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也。廉吏，民之表也……而以户口率置三老、孝悌、力田常员，令各率其意以道民焉。”[12]《汉书·武帝纪》也载武帝“谕三老孝弟以为民师”。这些诏令明确了由于牧民之吏不能导民向善的现状，故特设三老为“民师”，率众为善。《汉书·百官公卿表》和《后汉书·百官志》皆云：“三老掌教化。”《后汉书·显宗孝明帝纪》章怀注曰：“三老、孝悌、力田，三者皆乡官之名。三老，高帝置。孝悌、力田，高后置。所以劝导乡里，助成风化也。”这些都说明，三老是为在制度上补充官吏教化功能缺失而立，与孝悌、力田组成独立于地方行政系统之外的教化系统。三老、孝悌、力田通过他们的年高德劭和淑行勤劳来教化乡里、移易风俗，以达到导民向善的目的。这是汉初长者政治[13]在基层的体现，与秦专任文法吏唯法是依的情况相比，有了很大的变化[14]。
刘邦设三老率众为善，是要三老从德行方面来教化民众，而不是将其纳入官僚系统[15]。在刘邦看来，县吏重在“牧民”即刑政治理，而三老重在“导之善”即道德教化，二者正好可以互补。这其实是当时统治集团内部的共识，是承袭秦文法吏“皆按堵如故”[16]后行政运作的灵活处理。文帝时贾谊也认为秦的统治使得乡里风俗败坏，社会道德水准堕落，必须“拨去乱俗而还之于正道”[17]。但此番拨乱反正，任重而道远，“夫移风易俗，使天下回心而乡道，类非俗吏之所能为也”[18]。因此地方秩序的恢复与维护要倚重有德行、懂风俗的三老。所以三老的重要职责是教化民众，助成乡里的风化，即充分利用各地乡里礼俗，教化百姓[19]。这与秦以吏为师、以法为教，一切以法律令“除其恶俗”的指导思想完全不一样。在文帝看来，当时的文法吏既不能导民向善，又以不正之法治民之罪，是害民为暴。这种做法是官府之过。因此需要那些有德行的长者根据不同的乡俗来教化吏民，最终也是为了“除其恶俗”，使民众弃恶从善，做到殊途而同归。梁玉绳在此引用刘辰翁的话：“《汉书》此处有复关中、除租税、置三老、举行能、赐酒肉等政，是兵间规模宏大收拾人心处。”[20]他看到了置三老的作用，但没有深化下去，只是由此而认为班固所记优于《史记》[21]。日人池田雄一看得更深一点：“汉朝建国初期的郡县组织和选用官吏等情况，和秦政大致相同，但并没有重蹈秦亡覆辙。其原因是建立了三老制。”[22]但他认为是由于三老掌握了地方上的实权，然后通过三老，国家掌握了聚落的自律秩序。这是不太确切的。三老并没有行政权力，无法掌握实权，这已成为共识。同时，乡里聚落中的所谓自律秩序的方面是由乡里自发产生的地方权威——父老承担的[23]。而三老尽管不是吏，但需要政府承认或任命，具有半官方的性质，三老的作用其实也是政府权力的向下渗透。
三老没有禄秩，不是行政吏员，但刘邦诏令中的“置以为（乡）三老”、“择以为县三老”，表示了政权力量对三老人选的影响[24]。直到西汉后期，樊重恩加乡闾，为民所德，“县中称美，推为三老”[25]。不管此“县中”是否有官方的意思在里边，三老这种推择的方式仍然具有很强的民间性。正是因为三老的这种似吏非吏的特殊性，而且统治者又是以其教化和规制吏民，因此，地方政治秩序就并存着以县令长为首的管理民众的行政系统，和以县三老为首、以乡三老为主体包含孝悌、力田在内的吏民教化系统[26]，从而形成了基层政治中行政与教化的二元格局[27]。这种格局有利于陕复周代以来“乡里以齿”的传统秩序，而这种秩序在此前几乎被秦的法律令全部破坏了。
这点在秦简中有充分体现，云梦秦简《语书》载南郡郡守腾所发布告：“凡法律令者，以教道（导）民，去其淫避（僻），除其恶俗，而使之之于为善殹（也）。今法律令已具矣，而吏民莫用，乡俗淫失（泆）之民不止，是即法（废）主之明法殴（也），而长邪避（僻）淫失（泆）之民，甚害于邦，不便于民。故腾为是而修法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（炬）于罪。今法律令已布，闻吏民犯法为间私者不止，私好乡俗之心不变，自从令、丞以下智（知）而弗举论，是即明避主之明法殴（也），而养匿邪避（僻）之民。”[28]从布告中可以明显感觉到，适用于秦地的法律令一旦推广到荆楚，就与当地乡俗存在着尖锐的对立。而秦政府正是想用行政的强制力量，试图以秦法来改造当地的乡俗，因而遭到了来自最底层的顽强抵抗。正是由于这一点，秦失去了巩固统治的地方基础。刘邦确立三老，是在官方承认各地本来乡俗的前提下，将其与汉法调和的做法。可以说，三老是行公法与顺民情博弈的结果，是政府权力与民间社会之间的中介，也是汉统治集团为避免走亡秦覆辙的新构，与先秦尊老养老的三老五更之制迥异。因此，三老与县乡吏员作为官方与半官方的权威力量，与古老的民间权威父老和新生的民间力量游侠一起，共同支撑起汉初社会的乡治空间。事实证明，三老在汉代政治中异常活跃，为维护汉代乡里秩序起了很大作用。
池田眼光敏锐，观察到了三老补充法吏政治的作用，但他认为三老在当时的社会基础上是和父老处于同一社会层次之上的。这似有欠精审。父老与子弟相对，是古代村社“乡里以齿”传统的孑遗，是与政权无关的民间权威[29]。父老毋须任何一级政府除任，而是在乡里社会中靠年齿、名望、财产和势力产生出来的草根权威[30]。三老既可以从父老中间选除，也可以由其他人充任，他们的政治性远浓于父老[31]。特别是到了后来，三老逐渐成为“非吏比者”[32]，更积极地参与政治活动，而父老究竟不曾与之走到一块，始终作为乡里社会的民间权威而存在[33]。
从史料所显示出来的情况看，汉初对父老是非常重视的，但父老一直止于民间权威而未跻身行政领域。刘邦起兵时，靠的是沛县父老率子弟杀沛令，被迎为沛公；后来每夺取一地，即召当地父老豪杰宣传他的反秦口号；人关后，也是利用与父老约法三章，来宣传他的施政主张；广武对峙后，又是通过存问栎阳父老来稳定关中人心。尤其是占领秦地后，刘邦不止从行政上倚重秦朝旧吏，而且处处注意与父老广泛接触，让他的主张通过父老深入民心[34]。之所以他能这么做，是因为他本人一直生活在基层，非常清楚父老在民众中的影响力：镇抚了父老，也就拥有了民众。正是对这点的利用，使他有了深厚的群众基础。从刘邦的做法可知父老在民间的权威是自发的，即使在以法为教的秦代，父老依然在草根社会中享有崇高威望。但刘邦并没有将父老官吏化，而是设置三老这种“非吏比者”作为联接政权与乡里社会的纽带[35]。不管是皇帝的诏书，还是地方官吏的做法，都没有将三老与父老等齐并举，正是由于二者的不同质性。
由于刘邦利用三老行教化来纠秦政之偏失，从而可以在一定程度上缓解汉法与乡俗之间的矛盾，在军吏与法吏的严厉治理空间内重新建立礼俗的脉脉温情，以达到稳定乡里秩序的功效[36]。政权初建时地方政府的一个重大任务，就是帮助建立政权的合法性权威。地方行政中官吏以法为治强调的是合法的方面，三老的从俗教化则体现为合礼、合情的方面。这也是“霸王道杂之”的汉家制度在基层政治中的具体体现。这样就形成了一个不是一切以汉法为依归的灵活、合理的基层秩序，加上汉廷总体上的休养生息政策，地方权威和秩序重新建立，经济、文化等各方面都有长足发展[37]。
在政府具体的行政运作上，从传世史料和汉初的出土资料看，西汉前期政府用汉法行政时，完全没有三老介入的情况出现。这说明当时二者分得比较开，不像后来教化逐渐融合于行政。这同样揭示出汉初的行政并不包含三老教化的部分，只有当汉武以后行政系统也注重德教时，三老的逐渐吏化、行政与教化的合流才真正开始。
二、三老的吏化与二元格局的解体
历史的发展方向受当时各种因素的制约，是各种因素形成合力的方向。西汉初期由于东西文化的差异，特别是处在探索统治思想的时期，地方行政运作还需倚靠秦朝的那些文法吏和立汉的下层军功吏，行政风格与秦无异。刘邦集团在基层置县、乡三老，与令、丞、尉以事相教，共同管理与教化百姓，就是在地方政治中加进了一个影响方向的力量，因而形成了行政与教化的二元格局，这是将统一的汉法与本地风俗相结合的权宜方式，在具体实施过程中取得了一定程度的成功。
但是武帝以后，儒家大一统思想成了政治的总纲，封国也已经实质上汉郡化，其中最重要一点就是王国内要用汉法，中央属郡更要直法行治[38]。从景帝时期开始，史籍中开始出现“从王治”与“奉汉法”之矛盾的记载[39]，表明汉法在东方诸侯王国范围内的普遍实施，与其固有的礼法秩序产生了一定的冲突。另外，汉初以来不断发展的武断于乡曲之游侠豪杰，是左右乡里秩序的一支重要力量，而其不守法律的性格，则成了政策实施的障碍[40]。因此，从景帝开始，政府加大了对游侠豪杰的打击力度，并且通过对三老的改造，将三老纳入吏的范畴，同时逐步在行政运作中加强法与俗的结合。这种状况的一个重要表征，就是宣帝时地方行政中守令自行条教的出现。条教是“地方长官在辖区内发布的命令和地方性法规”[41]，它是中央颁布的法令与地方礼俗结合的产物，但这是以行政命令的形式发出的，与三老从俗教化的性质不同。
在建汉之初的二元格局中，由于三老非吏而执掌教化，皇帝又明令三老与县令、丞、尉以事相教，在具体事务的管理中，直接的后果就是造成多头管理，增加行政成本，由于理念的不同，甚至会存在冲突，给政府树立权威带来负面影响。因此这种二元格局只能是权宜之策。从昭帝开始，地方政府中逐渐出现了儒生当政的情况。从县令长的情况看，武帝时期还未见有明确记载为儒学背景的，但昭宣以降，有记载的县令长中文吏与儒生比例基本是各占一半，这与武帝前文法吏一统天下的局面大不一样[42]。县令长作为一县元首性长官，其知识背景的这种变化必然会对地方行政造成很大影响。由于儒生的加入，地方行政在冷峻而“少温籍”的做法中加入了“爱养吏民”、“视民如子”[43]的内容。密令卓茂“劳心谆谆，视人如子，举善而教，口无恶言”的以礼为教，使得“吏人亲爱而不忍欺”，终于“教化大行，道不拾遗”，可以说是西汉儒生县令的代表。卓茂“以律治”、“以礼教”的名言[44]，揭示出儒吏在行政中结合律与礼进行治理的实况。这种律、礼结合的治理方式在史书中被称为“礼义条教”或“条教法度”[45]，主要体现在对郡守治理的描述中。然《后汉书．循吏列传》载童恢为不其令时：“吏人有犯违禁法，辄随方晓示。若吏称其职，人行善事者，皆赐以酒肴之礼，以劝励之。耕织种收，皆有条章。”此条章即条教，是童恢针对当地乡俗的实际情况制订出来的制度和规章。从童恢和卓茂的事例中可以看出，县令长同样也可自行条教。这种以礼义为教的行政手段之出现，充分说明教化之责已渐渐由行政系统独立承担，毋需再倚重三老。虽然这个过程要到东汉才能最终完成，但昭、宣时实已肇其端绪[46]。
这种有着儒学背景的士人渐渐进入地方行政队伍，使得将从俗教化纳入行政范畴成为可能。这种趋势的出现，必然会对专司教化的三老产生冲击。受其影响，三老必然要合流于地方行政系统，变成执掌教化的县、乡吏员。从西汉中期的情况来看，三老开始是走上了逐渐吏化的方向；但三老作为汉初长者政治的产物，吏化也不可能完全。
史料显示三老的吏化是从武帝时期开始的。任安被“除为三老”，表明三老已经具有与吏相同的任除方式[47]；司马相如“让三老孝弟以不教诲之过”[48]，体现出三老要负一定的行政责任；武帝诏令县乡“勿擅征召、赘聚三老孝弟力田”之法令[49]，同样显示出县令长可以随时召集三老的事实。宣帝五凤三年（公元前55年），京兆尹张敞上奏：“宜令贵臣明饬长吏、守丞，归告二千石，举三老、孝弟、力田、孝廉、廉吏务得其人。”[50]从奏疏中可以看出，三老明确为郡县长吏所举，与孝廉、廉吏有着大致相同的选任途径。这与汉初基本独立于行政系统之外，能与县令、丞、尉以事相教的情形有了相当大的差别。
从江苏仪征胥浦汉墓出土的平帝元始五年（5年）《先令券书》来看，也能证成以上看法。遗嘱的开头部分是：“元始五年九月壬辰朔辛丑□高都里朱凌。凌庐居新安里，甚疾其死。故请县、乡三老、都乡有秩佐、里师田谭等为先令券书。”结尾部分为：“时任知者，里师、伍人谭等及亲属孔聚、田文、满真。先令券书明白，可以从事。”[51]虽然事发地是在都乡，但县三老和乡三老都来参加，而行政官吏只到了一个乡佐，表明直到西汉末，县、乡三老在乡里社会有关纠纷的调解处置上具有相当重要的地位，与县乡吏员和邻里伍人等共同维护乡里秩序。而从券书最后的“先令券书明白，可以从事”来看，这份遗嘱已经不纯粹是私人文书的性质，具有了公文文书的形式。朱凌请来见证，甚至是撰写券书的三老、乡佐与里师，可能均被看成具有公共权力的人员，三老也自然被看成官府成员。
民众对三老的看法，还可以由西汉末农民起义的称号窥其一斑。《汉书·王莽传》载地皇二年（21年）：“初，四方皆以饥寒穷愁起为盗贼，稍稍群聚，常思岁熟得归乡里。虽万数，賣称巨人、从事、三老、祭酒。”《后汉书·刘玄刘盆子列传》载赤眉初起，“以言辞为约束，无文书、旌旗、部曲、号令。其中最尊者号三老，次从事，次卒史，泛相称曰巨人”。农民军中这些极具乡里特色的称号肯定来源于日常生活。在他们眼里，三老与从事、卒史之类的小吏性质是相同的，只是更受尊崇罢了[52]。
尽管从文帝开始，就似乎有对三老按人口数量设置员额的想法[53]，然而，尹湾汉简《集簿》表明，直到西汉晚期，乡三老仍是一乡一人[54]，而且在制度上仍不是吏，没有纳入正式吏员编制[55]。两《汉书》中也多次出现三老、官属并称的情况。如《汉书·楚元王传》载周堪左迁为河东太守，“治未期年，而三老、官属有识之士咏颂其美，使者过郡，靡人不称”；《汉书·王贡两龚鲍传》载王莽时使者奉玺书拜龚胜为太子师友祭酒，“使者与郡太守、县长吏、三老、官属、行义诸生千人以上人胜里致诏”[56]。又《后汉书·光武帝纪》载更始元年（23年），刘秀持节镇慰州郡，“所到部县，辄见二千石、长吏、三老、官属，下至佐史，考察黜陟，如州牧行部事”；《后汉书·显宗孝明帝纪》载永平十年（67年），“幸南顿，劳飨三老、官属”。可见，直到和、安时期，史料中所见三老均列于郡县官属之前，与尹湾汉简一致，表明直到东汉中期，三老在制度上仍然非吏，且一般列于郡县吏前，以示尊崇。
因此，《史记·平准书》中将三老定为“非吏比者”，《集解》引如淳注曰：“非吏而得与吏比者官。”《淮南衡山列传》有“比者”，《集解》引徐广曰：“比吏而非真。”[57]说明在西汉中期，三老并非官吏，但已经有着某些吏的特征，可以“比吏”。尹湾汉简中每县一名县三老、每乡一名乡三老的设置，与县乡中相关主管官吏的设置有类似之处。传世汉印中有形式正方的三老官印[58]。所有这些都说明，尽管三老在名义上还不是吏，但是实际上已经被纳入了行政系统，因此也就难以存在一个独立于行政系统的地方教化系统，二元格局随之解体。正因为这样，尹湾汉简《集簿》还是将三老数与吏员数并列书于牍上，显示出这种非吏比者的特殊性及其与县乡吏员的共同点[59]。从两《汉书》的记载来看，如果说《百官公卿表》记载中的“乡有三老、有秩、啬夫、游徼”，还突出了三老，可以认为其与后者不同，有非吏特性，能与啬夫以事相教的话[60]，《后汉书·百官志》中的“乡置有秩、三老、游徼”，则明确将三老置于有秩之下，使三老成为与有秩、游徼性质相同的县乡吏员，这同样反映了三老性质的变化。这种变化的后果是对吏民的教化逐渐转由官吏和三老共同承担，为政府对地方的行政一元化管理打好了基础[61]。学者的研究表明，降及宣帝时，从事教化的地方官吏就逐渐增多了[62]。
三、三老的虚化与一元化格局的形成
由于制度的惯性，更由于习俗的保守特性，东汉仍然存在“非吏比者”的三老，《东观汉记》载秦彭为山阳太守时，“择民能率众者，以为乡三老，选乡三老为县三老，令与长吏参职”[63]。《后汉书·循吏列传》记为，“有遵奉教化者，擢为乡三老”。可以看出，山阳太守秦彭所置县、乡三老，仍然有汉初遗风。然而，在东汉史籍中，除去赐钱、爵诏书中同时提及三老、孝悌、力田外，仅部分碑刻题名中列有县乡三老[64]，大部分有关三老的记载均与乡里社会无关。这与西汉时期的情形相去甚远。
与西汉不同的另一变化，就是地方小吏以仁德化民的记载多了起来。像郑弘“为灵文乡啬夫，爱人如子”[65]。第五伦为乡啬夫，“平徭赋，理怨结，得人欢心”[66]。而能通经教授的爰延为乡啬夫，“仁化大行，人但闻啬夫，不知郡县”[67]。“淳默书生”仇览为蒲亭长，“劝人生业，为制科令，至于果菜为限，鸡豕有数，农事既毕，乃令子弟群居，还就黉学。其剽轻游恣者，皆役以田桑，严设科罚。躬助丧事，赈恤穷寡。期年称大化”，并感化不孝子陈元为孝子[68]。作为地方小吏，他们都能仁化一方，表现出县乡小吏在地方教化中的重要作用。特别是仇览作为一个亭长，能制科令，设科罚，说明这种斗食亭长也能专治一方[69]，与西汉初中期地方权威操于游侠豪杰手中的情况大不一样。民间诉讼事件则先由地方亭长、乡啬夫调解，调解无效才上县廷对簿公堂。因此亭长、啬夫就自然承担了教化的任务，部分扮演着民间权威的角色。这早在西汉中期就已有部分体现，如宣帝时韩延寿为左冯翊，行县高陵，遇民昆弟争讼田，他认为这种教化不力“使贤长吏、啬夫、三老、孝弟受其耻”，也即长吏、啬夫、三老、孝悌皆有教化之责。正因为如此，他闭阎思过时，“令丞、啬夫、三老亦皆自系待罪”[70]。这是儒生长吏对下属的要求，但在西汉并不多见[71]。
再来看《汉三老赵宽碑》的记载：“永建六年，西归乡里，太守阴嵩，贪嘉功懿，召署督邮，辞疾逊退，徙占浩亹，时长兰芳，以宽宿德，谒请端首，优号三老，师而不臣，于是乃听讼理怨，教诲后生。”[72]赵宽从左冯翊迁至金城浩亹县，县长兰芳聘请他出任重要县吏，并尊为县三老[73]。则此时的县三老，虽县长“师而不臣”，但本身已非专职，可由县吏兼任，其“听讼理怨”，也是行使县吏的本职。除去汉初尊事三老的余绪，三老教化职能行使的空间已逐渐缩小，而由县吏填补进来。基层社会秩序的维护队伍逐渐淡出了三老，取而代之的是一干县乡吏员和曾经为官、回归乡里的故吏[74]。
尽管故吏加入到维持乡里秩序的队伍中来，但其与汉初三老性质不同。汉初三老是政府承认的合法中介力量，是“非吏比者”，而故吏的权威则从来没有受到政府的许可。因此，从行政的视角来看，此时的乡里社会只存在一种合法化的权威力量，即郡县吏员。政府机构通过将教化纳入自身系统而形成了行政管理的一元化[75]，可以说是完成了秦始皇的未竟事业，但包含的内容则不尽相同。
在乡里秩序的实际运作中，尽管《后汉书·百官志》中所列三老的职掌为：“凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。”但从延熹七年（164年）的《都乡孝子严举碑》中可以看出，主持“扁表门闾”的是临江长、丞和都乡有秩及一干县吏，根本没有县、乡三老的参与[76]。与胥浦出土的西汉后期“先令券书”相较，说明至少在东汉后期，行政系统已完全承担起教化之职掌，三老基本退出这一领域。另外，永宁二年（121年）的《孝子董蒲阙》由县掾和有秩甄表[77]；汉安年间的孝女曹娥，也由县长度尚改葬和立碑[78]。这些都可以说明《后汉书·百官志》所记的三老职掌，并非东汉社会之实况，而只是制度上的具文。在基层政治运作中，具体事务已经完全转归县吏，三老不复具表贤奖善、教化吏民之责了。
由此可见，在西汉后期地方小吏儒学素养不高，不能完全行使教化之功能时，三老还能在地方社会以“非吏比者”权行其事，但随着地方小吏能够承担起教化的任务，三老的教化之职事也就逐渐剥离。因此，东汉三老发生了分化，一部分三老仍然活动于基层政治，但纳入行政系统后，职权基本上虚化。史籍中也只有皇帝赐爵时还能看到他们的存在[79]，然其象征意义大过实际意义。
综上所述，汉代基层政治中的三老制度，是随着官僚科层化的加强而不断演变的。西汉初期为了缓解秦法吏政治革除异俗、不行教化之失，设县、乡三老为民师，行教化，在地方政治中建立行政与教化的二元格局，从而在统一的汉法中建立礼俗的脉脉温情，达到稳定地方秩序的功效。昭宣以后，由于行政系统出现了儒生当政，政府官吏渐能承担起教化之责，三老逐渐吏化，地方行政一元化之趋势渐显，二元格局逐渐解体。但三老是汉初长者政治的孑遗，并不适应官僚政治科层化的发展，因此其吏化不可能完全。至东汉，地方小吏中儒生增多，使得教化完全能够由行政系统独力承担，三老的教化之职渐由小吏取代，行政一元化格局最终形成，并影响了此后的地方行政格局。终东汉之世，三老一直在基层政治中存在，但职权虚化，仅为此前存在过的制度之遗留。汉代基层政治格局的演变，从一个侧面折射出国家行政力量对乡里社会的管理经历了从西汉的摸索到东汉定型的过程。
附记：在2009年河南永城召开的中国秦汉史研究会第12届年会上，本文得到了参与小组讨论的各位先生的指正，特此致谢！
注释：
[1]参看[日]西塢定生著，武尚清译：《二十等爵制》，国际文化出版公司1992年版，尤其第34、407页。
[2]两汉三老制存在着两个不同的制度系统：县、乡三老是基层乡治系统的乡官，国、郡三老是国家尊老礼仪系统的荣誉称号，二者虽名同而实异。参见王雪岩：《汉代“三老”的两种制度系统》，《中国社会经济史研究》2009年第2期。本文研究的是基层乡治系统的三老，不涉及国家尊老礼仪系统的三老。
[3]像顾炎武《日知录》“乡亭之职”条；赵翼《廿二史札记》“三老孝悌力田皆乡官名”条；俞正燮《癸巳类稿》“少吏论”条等，都涉及了三老之制。
[4]杨筠如：《“三老”考》，《国立中山大学语言历史学研究所周刊》第2集第21期，1928年3月。但杨先生是将二个系统的三老合并在一起叙述的。
[5]严耕望：《中国地方行政制度史·秦汉地方行政制度》，台北，中研院历史语言研究所1990年版，第245—251页。
[6]本文的部分观点在拙著《两汉县行政研究》（湖南人民出版社2008年版）第四章中有所体现，本文为更详细的申说与论证。
[7]相关的详细论证参见陈苏镇：《汉代政治与<春秋>学》“秦法与楚俗”一节，中国广播电视出版社2001年版，第25—35页。
[8]睡虎地秦墓竹简整理小组：《睡虎地秦墓竹简·语书》，文物出版社1978年版，第15页。
[9]战国与秦时期，乡里存在着三老，像《史记·滑稽列传》中的“邺三老”，《高祖本纪》中的“新城三老”等，但只有这时，才确立了以县三老为首、乡三老为主体的独立的教化系统。
[10]《汉书·高帝纪》，中华书局1962年版，第33页。
[11]《史记·孝文本纪》，中华书局1959年版，第419页。
[12]《汉书·文帝纪》，第124页。
[13]有关汉初的“长者政治”，可参看李迎春：《汉初长者政治研究》，郑州大学硕士论文2006年。
[14]苏莹辉以章怀注三老高帝置为误，认为秦已有三老之制，然其并未提出确证。见氏著：《论我国三老制度》，台湾《大陆杂志》1960年第9期．又收人大陆杂志社编：《大陆杂志史学丛书》第二辑第一册《三代秦汉魏晋史研究论集》，第37—44页。从秦实行法吏政治和现有的文献资料来看，可以认为西汉这种三老制度实源于汉高帝，并非秦所旧有。
[15]王霜媚认为：“刘邦增置县三老，并准其与县令丞议事，情形类似今日地方上的民选议员，其人虽非地方政府的行政长官，但能代表民意，对行政官之行政措施提出意见，使政府与民众能藉三老而得到沟通。”见王霜媚：《帝国基础——乡官与乡绅》，载郑钦仁主编：《中国文化新论·制度编·立国的宏规》。台北，联经出版事业公司1983年版，第382—383页。
[16]《汉书·高帝纪》，第23页。
[17]《汉书·礼乐志》师古注引，第1030页。
[18] 《汉书·贾谊传》，第2245页。
[19]牟发松在《从“移风易俗”看秦汉对地方社会的控制》中，详细论述了两汉地方长官“上顺公法，下顺民情，在法律和乡俗的张力中取得平衡”，以移风易俗，力图达到“风俗齐同”的目的（《传统中国研究集刊》第二辑，上海人民出版社2006年版，第139—154页）。但他对汉初这一特殊时期，并未给予过多关注。
[20]梁玉绳：《史记志疑·高祖本纪》，中华书局1981年版，第224页。
[21] 《史记·高祖本纪》只云：“二月，令除秦社稷，更立汉社稷。”陈梦家从居延汉简残册5．3，10．1，13．8，126．12所载“县置三老二”（简文可见谢桂华等：《居延汉简释文合校》，文物出版社1990年版，第7页）等，认为此札是西汉施行诏书的目录，表示“县置三老”为西汉施行的第二个诏书，在重编施行诏书时删去其余，仅存置县三老一事。参见陈梦家：《西汉施行诏书目录》，《汉简缀述》，中华书局1980年版，第275—276页。编此目录者认为置县三老为此诏书中之大事，故以此为题。由此亦可窥见时人对此事之看法。
[22] [日]池田雄一著，龚又明、知白译：《中国古代社会聚落的发展情况》，载李范文等主编：《国外中国学研究译丛》第一辑，青海人民出版社1986年版，第55—56页。
[23]卜宪群先生也认为：“在云梦秦简中我们没有看见三老在政治活动中的迹象和地位，而里父老则身负国家行政执行者的‘重任’，稍有不慎就会引来灾祸，这样的角色很难说他们是纯粹‘地方自治共同体’的首领，更看不见他们与国家权力的对抗色彩。”参氏著：《春秋战国乡里社会的变化与国家基层权力的建立》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2007年第2期。
[24]陈明光解释汉二年诏时说：“可见汉朝中央规定选任乡三老采用民间和官吏‘举贤’，受荐者本人同意‘应令’的方式，这与当时官吏的察举方式是一样的。”参见氏著：《汉代“乡三老”与乡族势力蠡测》，《中国社会经济史研究》2006年第4期。
[25] 《后汉书·樊宏阴识列传》，中华书局1965年版，第 1119页。
[26]瞿蜕园根据刘邦诏令中“择乡三老一人为县三老”的规定指出：“是乡官亦自有其首脑，与县官各自成一系统，而县令则总其成而已。”见氏著：《历代职官简释》，第182页，附于黄本骥编《历代职官表》之后，上海古籍出版社1980年版。瞿先生已经看到了地方政治中两个相对独立的系统。余英吋认为：“司马迁之世，积极从事于教化工作的循吏尚未成为普遍的典型。”见氏著：《汉代循吏与文化传播》，《士与中国文化》，上海人民出版社1987年版，第155页。他是从地方长吏的角度考虑，认为司马迁不立《循吏传》是因为找不到所谓的“循吏”之缘故。他从另一侧面论证了汉初的吏不从事教化工作。
[27]我在此所说的二元格局专指在地方行政上以县令长为首执行汉法和教化上以三老为首注重礼俗的双轨并举，且这种双轨现象只存在于县以下，并最终统一于上一级政府机构或中央政府。典型的二元格局只在西汉初期存在。相关的说法学者也有提及。西塢定生在研究代田法的政治背景时，认为汉帝国地方统治的特点是：“以通过二千石、令长这种郡县制实行地方统治为目的的官僚机构同三老、力田、父老这种具有地方自治共同体性质的机构之间的二元性结合，这里体现了汉帝国地方统治的特点。”（西嶋定生著，冯佐哲等译，《中国经济史研究》，农业出版社1984年版，第79页）西鳩因为是从农业的角度来看汉代地方政治格局的特点，所以强调《食货志》所列举“受田器”的三老、力田和里父老，但对其“地方自治性质”，并未给予说明，而这也是笔者与之大不同的地方。徐勇同样认为：“古代中国乡村权力体系具有行政权与自治权的二元性特征……其直接表现是地方士绅对乡村社会的实际统治。”（徐勇：《中国古代乡村行政与自治二元权力体系分析》，《中国史研究》1993年第4期）徐勇所言为中国古代后期行政权力与乡绅权力的二元体系，但笔者所言西汉初期的二元格局乃行政与教化的二元格局，所指有异。
[28]睡虎地秦墓竹简整理小组：《睡虎地秦墓竹简》，第15页。即使在颇有儒家意味的《为吏之道》里边，同样强调“变民习浴（俗）”。
[29]刘修明则认为三老制度也是古老村社制度的孑遗．见氏著：《两汉乡官“三老”浅探——中国封建制和村社关系的一个问题》，《文史哲》1984年第5期，第32—34页。
[30]日人小畑龙雄认为，父老并不是根据中央的政治意志而设置的，而应是里中出于共同自营的需要，自行选出的有经验者。转引自[日]守屋美都雄：《父老》，载刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》第3卷《上古秦汉》，中华书局1992年版，第570页。根据河南偃师发现的建初二年《侍廷里父老憚约束石券》，侍廷里父老是由里中年高德劭又能中赀的人担任，而与政府权力并没有直接关系。
[31]守屋引樱井芳郎的说法，认为“三老大概是父老中的一员”。见前揭《父老》，第577页。杜正胜也说：“我们怀疑里父老也是一里一人，而择里父老一人为乡三老。”见氏著：《编户齐民》，台北，联经出版事业公司1990年版，第220页。但王翁孺“为武帝绣衣御史，逐捕魏郡群盗坚卢等党与，及吏畏懦逗遛当坐者，翁孺皆纵不诛”，以奉使不称免，“乃徙魏郡元城委粟里，为三老，魏郡人德之”（《汉书·元后传》，第4013—4014页）。王翁孺在魏郡为三老之前，大概不会是当地父老。《赵宽碑》所记赵宽徙居浩亹后兼任县三老，非以父老身份为三老，更遑论是当地乡族势力的代表人物了。
[32]《史记·平准书》，第1430页。
[33]秦进才认为汉代三老与父老在组织系统、职掌作用、社会政治地位和典章制度方面都有很大差异，各为一独特系统。但他同时又认为二者只是范围广狭不同，作用大小有异，没有明确他们的民间与官方之别。参见秦进才：《汉代三老、父老异同考》，《河北师院学报（社会科学版）》1992年第4期。
[34]对父老更详尽的研究参看前引守屋美都雄《父老》。
[35]黎明钊认为：“汉帝国是希望透过地方组织：乡的三老、有秩啬夫、游徼来凝聚单独的个人和核心家庭（编产齐民）于帝国统治结构的基层内，实质上乡的三老、有秩啬夫、游徼就是政府刻意培育的地方领袖。”他并指出，他们既有合法地位，又是血缘团体中德高望重的人，因此合适作为政府与编户齐民之间的中介人物，而其中三老尤受重视．在谈到三老与父老的不同时，他指出：“三老是政府有意地培育的地方领袖，而父老则被视为民间的代表而已。”见氏著：《西汉中期之三老与豪强》，台湾《新史学》1997年第2期。他是从三老与豪强的角度考虑的，认为三老比豪强更适合做地方领袖，这种咋介人物也使帝国的控制力渗透到县以下的基层社会。
[36]陈苏镇先生指出了汉初郡国并行的本质为东西异制，是汉初特有的东方政策，是汉初统治者在承秦立汉的过程中为避免重蹈亡秦覆辙而采取的一种对策（陈苏镇：《汉代政治与<春秋学>》，第67页）。
[37]相关研究可参看冷鹏飞：《论西汉前期社会经济发展迅速的原因》，《湖南师范大学社会科学学报》1987年第6期。
[38]许倬云指出，汉武帝以后，“中央势力的伸张及于地方基层是汉初放任政策下所未见的”。见氏著《西汉政权与社会势力的交互作用》，台湾《中研院历史语言研究所集刊》第35本（1964年），第268页。又收入氏著：《求古编》，台北，联经出版事业公司1982年版，第464页。
[39] 《史记·五宗世家》载：“相、二千石往者，奉汉法以治，端辄求其罪告之，无罪者诈药杀之。所以设诈究变，强足以距谏，智足以饰非。相、二千石从王治，则汉绳以法。”这正是汉法初行于王国时，王法与汉法相抵触的情形。
[40]参劳榦：《论汉代的游侠》，台湾大学《文史哲学报》第一期．收入《劳榦学术论文集甲编》，台北，艺文印书馆1977年版．第1026—1032页。
[41]陈苏镇：《汉代政治与<春秋学>》，第306页。
[42]相关研究可参看邹水杰、岳庆平：《西汉县令长初探》，《北京大学学报》2003年第4期。
[43]分别见《汉书》第3160、3641页。
[44]《后汉书·卓鲁魏刘列传》载卓茂教诲民众：“律设大法，礼顺人情。今我以礼教汝，汝必无怨恶。以律治汝。何所措其手足乎?一门之内，小者可论，大者可杀也。”
[45]分别见《史记·张丞相列传》，第2688页；《汉书·公孙刘田王杨蔡陈郑传》，第2902页。
[46]相关研究参看阎步克：《秦政、汉政与文吏、儒生》，收入《阎步克自选集》，广西师范大学出版社1997年版，第136—154页。另参氏著：《士大夫政治演生史稿》第七章及以下，北京大学出版社1996年版。但余英吋从《汉书·循吏传》所载张敞的上奏分析得出：“这个例子至少证明汉宣帝并不像表面上那样重视循吏的‘教化’。”但他同时也指出：“教化型的循吏辈出确在宣帝之世。”见氏著：《汉代循吏与文化传播》，收入《士与中国文化》，第208，156页。
[47]文翁在蜀，以下县子弟为学官弟子，“高者以补郡县吏，次为孝弟力田”（《汉书·循吏传》，第3626页），则在景帝时，孝悌、力田亦与县吏一样除补，而三老与孝悌、力田性质相同，亦可为一旁证。到了东汉，更是可见由官吏擢为三老者，如秦彭为山阳太守时，“有遵奉教化者，擢为乡三老”（《后汉书·循吏列传》，第2467页）。则其与有秩之为太守除任，已无多大区别。
[48]《史记·司马相如列传》，第3046页。
[49]《汉书·武帝纪》注引如淳曰，第174页。
[50]《汉书·循吏传》，第3632页。
[51]此处释文从李均明、何双全编《散见简牍合辑》，中华书局1990年版，第105—106页。句读为笔者自加。关于“都乡有秩佐”，陈平、王勤金和杜正胜都断为“都乡有秩，左”，美国学者韩献博断为“都乡有秩、左里师”，但从《文物》1987年第1期简报上所发简的摹本来看，“都乡有秩佐”五字后面空了四个字的地方，与居延汉简中留给居延令签名的形制一样，是留给乡佐签名的，因此只是乡佐一人，而非有秩与佐二人．见陈平、王勤金：《仪征胥浦101号西汉墓<先令券书>初考》，《文物》1987年第1期；杜正胜前揭《编户齐民》，第139页；[美]韩献博：《汉代遗嘱所见女性、亲戚关系和财产》，载李学勤、谢桂华主编《简帛研究二○○一》，广西师范大学出版社2001年版，第776—778页。另外，陈、王文和韩献博文都将三老径称“政府官员”或“低级官吏”，也反映了事实上的情况。
[52]许倬云认为是“由于老百姓习惯于听取他们的命令”。见氏著：《西汉政权与社会势力的交互作用》，第466页。
[53]《汉书·文帝纪》诏曰：“以户口率置三老孝悌力田常员。”这与按人口数量设置吏员数目的方法极为相近，可以说政府是参照官吏进行管理的。
[54]《集簿》中载明东海郡38县邑侯国，有县三老38人；170乡，有乡三老170人（连云港市博物馆等编：《尹湾汉墓简牍》，中华书局1997年版，第77页）。
[55]《集簿》将东海郡县、乡三老员数和郡县吏员数分别进行统计，也没有将其列入郡吏员总数之中，表明其非吏之身份。严耕望也考证了三老“性质与属吏绝殊”。见氏著：《秦汉地方行政制度》，第245页。
[56]中华书局点校本在此两处“三老官属”间均未加点逗，致使有人认为三老有官属。参见前引陈明光《汉代“乡三老”与乡族势力蠡测》。三老绝不可能开府而有官属，而从《史记·滑稽列传》褚先生所补西门豹治邺的事迹来看，官属明确指廷掾与旁观的吏等县中吏员，而与三老、豪长者、里父老是并列关系。
[57]陈直在《汉书新证》中指出：“两汉三老，在政治上，名称是吏，实际又不纯属于吏，当时功令，称为非吏比者，最为确当。”（陈直：《汉书新证》，天津人民出版社1979年版，第172页）其实三老名称非吏，但有比吏之权。
[58]学者搜集著录有西汉的“万岁单三老”，东汉的“始乐安民三老”、“西都三老”、“榦中三老”等。见罗福颐主编，故宫博物院研究室玺印组编：《秦汉南北朝官印征存》，文物出版社1987年版，第71、184—185页。另参陈直：《汉书新证》“非吏比者，三老”条，第l74页。
[59]严耕望在论证三老非吏时指出三老“有位无禄”，然其并未提供证据。而从尹湾汉简《集簿》来看，前列里正、亭卒与邮人，他们也未列入吏员数中，但他们应有一定酬劳。准此，三老等也应有一定酬劳作为其俸钱．李解民在《（东海郡下辖长吏名籍）研究》中认为：“孝者在察举时具有与亭长一类斗食少吏相当的资格。”（连云港市博物馆、中国文物研究所编：《尹湾汉墓简牍综论》，科学出版社1999年版，第61页）则三老至少应有相当百石一类的资格，或许其酬劳也与这类人的俸钱差不多。
[60]正因为如此，方回《续古今考》指出：“三老在佐史、有秩上者，以德齿表率其乡，非吏也。”（方回：《续古今考》，文渊阁四库全书本）吉书时也认为：“三老的地位很特殊，尤其是乡、县三老，明显地区别于其他乡官。”“三老既是官吏，又不是一般的官吏。”（吉书时：《略论汉代的三老》，《北京师范大学学报》1983年第6期）
[61]这里所说的行政一元化统治，并非说行政力量可以完全直接贯彻于民间的基层，而是说在县乡一级，不再有行政以外的合法性正式权力存在。两汉时存在的乡里豪强终究是非正式权力。
[62]余英时指出，“教化型的儒吏辈出确在宣帝之世”。参氏著：《汉代循吏与文化传播》，第156页。但教化型县长吏的盛行还是得等到东汉时期。
[63]刘珍等：《东观汉记·秦彭传》，吴树平校注本，中州古籍出版社l987年版，第775页。
[64]《苍颉庙碑》右侧载有“衙县三老上官风”、“衙乡三老时勤”；《曹全碑》碑阴记有“县三老商量”、“乡三老司马集”；《嵩山泰室神道石阙铭》有“崇高乡三老严寿”．均见高文：《汉碑集释》，河南大学出版社1997年版。
[65]《后汉书·朱冯虞郑周列传》注引《谢承书》，第1155页。
[66]《后汉书·第五钟离宋寒列传》，第1396页。
[67]《后汉书·杨李翟霍爰徐列传》，第1618页。
[68]《后汉书·循吏列传》，第2479—2480页。注引《谢承书》作“阳遂亭长”。
[69]吴荣曾先生认为仇览的所为，从对官吏应尽的职责来要求，他的侵权行为非常严重，因为劝人生业和重视德教都是乡啬夫和三老该做的事。见氏著：《汉代的亭与邮》，《内蒙古师范大学学报》2002年第4期。但如果抛开官吏的具体分工，只从地方小吏的本身素质来说，我们还是可以说他们能注重以德化民，其间并没有什么矛盾的地方。
[70]《汉书·赵尹韩张两王传》，第3213页。
[71]陈明光根据居延简册《甘露二年丞相御史律令》初师宾的释文，认为其中有“严教属县官令以下啬夫、吏正、三老．杂验问乡里吏民”语，故认为“这有力地说明从汉中央最高行政部门和监察机构看来，三老也是县令官属之一，所以严令他们必须和其他官属一样负起协助追查逃犯的责任”。见前揭氏著：《汉代“乡三老”与乡族势力蠡测》，第10页。但据简册图版，此处“三老”明显为“父老”之误．裘锡圭先生亦释为“父老”，见氏著：《关于新出甘露二年御史书》，《考古与文物》1981年第1期；又收入氏著《古文字论集》，中华书局1992年版，第621页。
[72]参沈年润：《释东汉三老赵掾碑》，《文物》1964年第5期，第22—24页。另见高文：《汉碑集释》，第434页。
[73]参马衡：《汉三老赵宽碑跋》，载《凡将斋金石丛稿》，中华书局1977年版，第178—179页；苏莹辉：《汉三老赵宽碑考略》，台湾《大陆杂志》第13卷第5期；又收人大陆杂志社编：《大陆杂志史学丛书》第一辑第四册《秦汉史及中古前期研究论集》，第63—66页。
[74]此处的故吏，非“门生故吏”之谓，而是“前为官职者”。参看李迎春：《汉代的“故吏”》，《历史教学》2008年第9期。
[75]此处所说的行政管理的一元化，不是指在乡里社会，只存在行政权力，而是在各种力量中，只有行政权力是政府承认的、合法的，其他如豪族、故吏、父老等力量，从政府的视角来看，都不算合法的力量。
[76]洪适：《隶续》卷一一，中华书局1985年版，第394—395页。
[77]翁方纲：《两汉金石记》，上海博古斋1924年影印求益斋刻本。
[78]《后汉书·列女传》，第2794页。《曹娥碑》，《隶释》卷二○，第210—211页。
[79]一直到灵帝，都有赐三老、孝悌、力田爵或帛的记载。
原载《史学月刊》2011年第6期
