《农牧生态与传统蒙古社会》第八章 土地关系与社会形成

二、河套水利与社会结构

　　一般的土地权利存在着多层分割，但有水利的地方，还涉及到水权问题。水权问题不但涉及到土地制度，还涉及到政治，因为水利工程不是一家一户所能完成。清末河套水利的兴起是近代史上的一件大事。这一过程从道光年间开始，光绪初年达到高潮。到光绪末年，河套地区形成了以八大干渠为主体的灌溉系统。其中老郭渠、沙河渠、丰济渠、永济渠和义和渠，皆长达百余里，灌田20多万亩，缠金渠、蓝镇渠和塔布渠灌田达几万亩。[1]引黄灌溉与其他类型的水利不同，除了建渠过程复杂艰难外，渠成后每年的维持也极其繁重，耗资巨大。黄河水的特点是泥沙含量大，容易使渠道淤塞，渠道需要年年挖，管理不善立即会导致渠道淤塞，农田荒废。因此，灌渠系统特别需要一套完善的水利制度和能动的社会组织。从道光年间到光绪二十八年，地商是河套灌溉系统的组织管理者。在此之后，中央政府的垦务局成为水利管理者。这两种社会组织有着不同的管理经营体制，不但内部的经营水平不一致，对蒙地社会的适应水平也不一样。社会适应有两方面的内容，一是生态适应，二是社会适应。生态适应往往简单明了，很容易被察觉，而社会适应就非常复杂，很难分析。河套社会环境有许多，移民、蒙古族、市场、政府诸方面都在起作用。水利社会必须和这些环境相适应，最终形成的以水利制度为核心的社会控制网络。地商和垦务局各有其表达的社会空间，对社会环境作不同的适应。对这两种制度在19世纪中期以后的近代社会经济环境中的变化的研究，学术上很有意义，因为类似的现象也长存于当代。

　　（一）地商与灌溉社会

　　清前期进入河套地区的农业者是春去秋归的雁行人，他们是长城以南的汉人。这种不定居的农业是生态与社会相适应的结果。从生态上说，农牧互补，蒙人和汉人都得利，但汉人却不能定居，因为受到社会关系的限制。雁行人是领地的外来者，在未得到当地首领的许可的情况下，是不能在领地久住的。在清代，这种氏族社会的习惯被清政府的弱化蒙古政策修正成排斥汉人的政策，朝廷颁令不准汉人在蒙族地区长期居住。生态和生产上的互补和社会规定上的限制，形成了这种特殊的形态的农业。早期雁行人所耕种的小块农田多分布于河滩地和沼泽地。有水耕种，无水转徙，并不固定于一地。由于人地关系不固定，汉蒙关系也较随便。汉人以私人友谊与蒙人约地而耕，并不纳地租。[2]既使纳租也很少，每一牛犋地——2牛之力一年所耕面积，年租只有5钱，交纳的实物为糜子5斗，更不需纳税。[3]到19世纪上半叶，农业的规模一直很小，尽管蒙旗允许汉人耕种，但由于人少地广，人们只筑坝距水，并不建设渠道网络。[4]汉族移民与蒙古人的关系仍旧是外来人与当地人的关系，内聚性较强的乡村社会形态并未形成。

　　地商进入河套地区带来了汉蒙关系的新发展。他们本来就在蒙地经商，关系广泛，熟悉蒙情。为了获取土地开发权，地商动用大量资金在蒙古上层活动。由于地商可以一次性提供大量地租，王公们也乐意将土地租给他们。一些王公甚至对地商形成依赖。通过缴租和收租，地商阶层逐渐形成一套与蒙人和汉人的社会关系网络，且这种关系逐渐成长为河套地区生产关系的主体。由于有资金，有势力，蒙古人一般不敢对地商随意夺佃，相反，强大的地商倒是常胁迫蒙人。王同春[5]与蒙人的租地合同长达1万年，就是利诱胁迫的结果。地商也的确需要有类似永佃的基础才敢投入巨资，修筑具有长远意义的灌溉工程，有的工程甚至长达几十年。地商在渠成后，将灌溉地租给汉移民，征收水租，并代收蒙租。蒙旗官员春播时派员实测播种面积，后决定征租数量，每顷5两。[6]

　　大地商介入蒙地，无不是在投入资金的同时努力完善与蒙人的社会关系网络。早期地商如此，晚期的地商也如此。以王同春为例，他与蒙人的交涉有独到的成功之处。为了同蒙人搞好关系，他学会了蒙语。无论是王公还是贫民，他都能直接打交道。他不但按契交租，对有困难的蒙人他也常给予资助。从总体上分析，蒙旗和清政府的有关体制都是刚性的，地商只有建立起充分发达的弹性网络，才能在地权关系和民族关系非常复杂的河套地区成功地运行水利体制。在开挖沙河渠时，蒙古上层发生争斗，王同春亲为调解，费时月余，耗银2，000两。达拉特旗王公感念他的帮助，将隆兴长以西的土地租与他，他才因此得以开挖沙河渠。后期，清政府要逮捕他，他跑到杭锦旗王爷那里躲避，受到了保护。[7]王同春是地商水利制度的主要操纵者，其适应性行为具有代表意义。

　　1850年，黄河北岸决口，洪水多次自西向东南涌流而下，形成一些天然小河，较大者为杨家河、黄土拉亥河、刚目河、皂火河和塔布河。尽管这些小河加快了黄河旧道的淤塞，却对水利大有益处。因为这些小河使一些沼泽地成为滩地，河滩地疏干后便于引水灌田。人们可以根据黄河旧道间的天然小河布置渠道，自南而北直接挖干渠引水。这种自然条件的形成直接引发了咸同年间地商第一次修渠高潮。1851年修成的公中渠灌田300顷，贺清在咸丰年间修建的刚济渠灌田达1，000多顷。[8]在自然生态条件具备后，社会环境的变化直接对灌区发展产生影响。同治回乱时期，河套地区清兵集结，社会环境动荡，水利发展受到抑制。但在同治后期和光绪年间，河套水利再度兴起。这其中有三个至关重要的社会经济条件起到了促进作用：一是劳动力充足。光绪初年的华北大旱使河套地区出现了大批流民，为渠道工程提供了大量廉价劳动力。二是资金充足。旅蒙商在外蒙受到外资的打击，他们愿意将部分资金转移到农业上去。再加上粮价上涨，水利开发有利可图，水利建设本身即可吸引大量的投资。三是技术条件。随着王同春的介入，水利技术在总体布局和工程设计方面得到了提高。不但王同春自己直接修筑三大干渠，其他干渠也多与他的策划有关。在八大干渠中，缠金、刚济两大干渠修于道咸年间，其他六大干渠均修于1864年到1903年。到清末，地商所修的渠道大小干渠总长1，543里，支渠316道，灌溉面积达10，000顷。由于挖渠只靠人力，且每开一渠，耗资巨万，费时数载。许多地商父死子继，叔死侄继。[9]“凡来套种地者，甫经得地，先议开渠，去别派分，各私所有，往往一渠所成时，或需至数十年，款或糜至十余万，父子相代，亲友共营，而已成之渠又每岁深刷其身，厚增其背，其流动充满而洧至溉田千百顷者，良非易也。”[10]地商经营在上个世纪末取得了很大的成功，王同春在光绪二十九年已拥有干渠5条，浇地27，000余顷，牛马4，000多头，羊10万多只，每年收粮的数量在23万多石，收银数量在17万多两。长期以来，王同春的开渠投入已上千万。当然，也有的地商因经营失败而破产并被兼并。[11]

　　地商通过人情关系网络维持其与蒙族的关系。对手下的汉族地户，则软硬兼施。他们的关系可能非常亲密，也可能极为强制。许多农民只身来到河套，无生产资料，地商多为其提供资金、粮食和工具。今堀城二曾对达拉特旗大树湾进行过调查。这个村地商与地户之间实行分租租佃。一般而言，分租的主佃联系比货币租更强。佃户与地主的分成比有三种，分别为3：1、7：3和3：2。佃户土地大部分为20～60亩或20亩以下，最多者60亩。地商所控制下的农户之所以为小农户，因为规模愈小愈易于控制。除了灌溉水以外，地商还利用高利贷控制地户。[12]

    据《五原厅志稿》记载，地商招佃有放租与伴种两种。“定价招佃，每岁于春苗出土时派人丈量，视苗稼之优劣定折扣之等差，秋收后，佃户纳于地商，每顷二三十两不等，是谓放租；又有佃户出资耕种，地商三分其岁所人之粮者谓之伴种。水田一亩之入可抵关内山田十亩。地商久居其外，相地经营，佃户则春出秋归，择地而租，俗谓之跑青牛犋。收获粮食，即由黄河运赴包头河曲碛口一带行销。”[13]地商渠道系统的社会网络与华北内地不同。华北内地的渠道经营往往是几个村庄共营一条干渠，水权分散归各地户，土地所有权与水权统一于个人。但河套地区的水权却一直处于集中状态，地商取得了永佃权，修筑了水渠，也就取得了集中的水权。

　　包头缠金地的开发是达旗贝子向地商借了50，000两银子无法偿还的原因而兴起的。道光年间开发缠金地的两地商是“永盛行”商号和“锦永和”商号。这片地当时距黄河百里之远，两商号招雇流民，在刚目河西黄河湾子上直接开了一段引水新口，修成以4道大渠为主干的渠道网络，耗资数万。这就是河套地区最早的水利工程——缠金渠。水浇地单产抵关内山田10倍左右，获利甚丰。与此同时，以地商—移民为主体的乡村社会网络也形成了。缠金地的村庄共有48个，每个村落各有田数十顷至数百顷不等。以后，除起头两商号外，许多商号也陆续合股加入，最终形成48家商号共营渠务的局面。[13]“渠在咸道之季，有地商四十八家公共经理，今之公中庙即昔年地商醵赀建立公共议事场所，规模亦壮阔哉。当时各地商包租蒙旗外垦地连阡接垄，用水抑给于该渠，渠道平时岁修及临时要工，地商按厘出赀，通力合作，俨然有同利共害之团体。当其生地甫辟，渠水畅旺，岁告上稔，每年灌地三四千顷，收粮数十万石。”[14]

　　地商对灌区社会的控制也有一套类似内地官方行政网络的系统，并在一定程度上几乎是再造了乡村社会。这一系统的核心是公中或牛犋。公中也称大牛犋，下管几个牛犋，分片管理渠道，同时也负责垦荒、种地和租佃土地。公中设渠头，有关挖渠、巡查、打坝、分水和征收水费等工作，都由渠头负责。王同春早年就是一个渠头。牛犋地设“跑渠的”，其工作相当于渠头。[15]民国时期，由于官地被地商承包，公中的权力网络形态又被复制出来。这时的公中设“掌柜的”管理一切事务，另设工头管理放地。工头的权力很大，佃农常给他们供奉。“先生”是管账的。每年春季，佃农往谒公中，“凡地、户、民、刑各事，都由公中取决，俨然一政府也”[16]。民国时期的公中尚有如此大的权力，地商时期的权力就更大了。地商基本上是各自为政的。河套地在归官放垦前，地商们奉行多布渠线、多抢地段的策略。所开之渠，多弯曲不平，有的甚至只有进水口而无排水口。黄河泛滥时，大小干支渠之间往往以邻为壑，两相为敌。枯水时，地商之间也常为争引河水而械斗。[17]道咸时期，缠金渠各地商还是通力合作的。回乱以后，由于“渠工日废，各地商坐是失业，强肉弱食（弱肉强食），争相雄长，争地争水，械斗劫夺，俨然敌国。起该渠泱泱巨澜，变为绢绢细流矣”[18]。

　　（二）国家权力的刚性介入

　　地商时代的河套社会具备一套以地商为权力主体的网络结构。20世纪之交，这种结构正处在良好的维持运行状态，并日趋成熟。但清政府的介入则彻底改变了这种状态。与地商在河套的自然适应过程相反，垦务局的官营则是代表着国家权力的强制介入。地商尽管有资金，但没有对蒙地的绝对占有权。具有绝对土地占有权的实际上也不是王公，而是封建国家。清王朝则有着“溥天之下，莫非王土”的权力，可以无成本地刚性介入。这种刚性介入过程可在三个方面体现出来：一是对蒙古社会的强制，二是对地商的剥夺，三是对地户的强制。长期以来，清政府的立场一直以保护蒙地为主。尽管刚毅、胡聘之分别在1886年和1897年提出过移民实边、解决经济困难的奏议，清政府并未直接采纳。光绪二十七年，山西巡抚岑春煊为了筹集当年的庚子赔款，两次上奏要求开垦蒙地以解决燃眉之急。面对巨额赔款，清政府感到难以应付，只好开放蒙地。慈禧太后从西安返京的第二天，就急急忙忙地作出决定，派垦务大臣赶赴晋边督办蒙地垦务。清政府介入垦务并不是为移民的利益，实是为其亏空的国库捞一笔银子。[19]蒙地全面放垦后，河套渠地收归国有，实行官办。这是封建政权的老作法。垦务局认为只要夺了地，收了渠，就会财源不断，却低估了经营水利的难度。

　　中国封建社会本不是法制社会，地方社会某一时期的特点往往与某个地方官行政管理水平相一致，因为许多条例、规定都因临时政治利益而定。地方大员对地方各派势力也有一个适应过程，这就是国家权力的适应过程。河套地区的这一过程也完全可以从贻谷[20]这位垦务大臣的个人行为上看出。尽管清王朝给予他极大的权力，但他并没有像王同春那样走一条适应路线，而是采取了一系列极端措施。在杭锦旗，他不惜与伊克昭盟的盟长阿拉宾巴雅尔激烈对抗，并通过光绪皇帝撤了阿拉宾巴雅尔的职。在准噶尔，他镇压了黑界地暴发的抗垦风潮，还逮捕了一批地商。②[21]贻谷对蒙古王公的强制利于放垦，但他对地商和地户的强制却导致了官办水利的失败。渠道利益名义上由国家与蒙古互分。以永济渠和长济渠为例：“每年所收租银内，总提二成，做为岁修，以及渠勇各项经费。其余分作十成，其中七成归公，以三成归蒙旗。”地户在完成各项租税后，可以在耕地长期建屋居住，但缴不上租则撤地。[22]在杭锦旗的渠费提成也是二成，但其余的是垦务局与蒙古均分。还有一些渠地属于升科地，除了缴渠租外，还要向清政府缴税。如果渠地盈利，蒙古上层可以得一些好处，但官营的亏损使蒙旗很难得利。后期蒙古人从政府那里得到的，远不及从地商那里所得。[23]贻谷对蒙古王公还作“思想工作”，对地商则是直接命令他们交出渠地，剥其水权。地商对垦务局也更顺服。地商将渠道上交给国家的行为称为报效，且报效的不单是渠道，房屋、车马及渠务上所有的动产和不动产都一起上缴。王同春上缴的达拉特旗渠道有灌溉的土地就达10，000多顷，还有房屋36间和许多大车、牲畜。[24]赔偿的原则由垦务局自定，有相当的弹性。有时按“渠道之长短深浅，工程之难易钜细，核计土方价值”，有时按渠道的“流水迟速、浇地多寡”为断。先估价，后按一定的比例赔偿。许多渠道按估价的三成赔偿，有的渠道还没有三成，共赔出70，000两银[25]，最大的地商王同春得到31，000两。[26]王同春的中和渠赔偿比例较高，为五成，合6，000两。[27]许多地商只得到一成赔偿。张自升的渠道是其曾祖父在道光年间所开，到张自升时已为渠道经营所赔累，官方因其渠股众多，赔偿比例只有一成[28]。长期失修的渠道所得赔偿也只有一成。候安和“所报红门兔等三处渠道，问有淤塞，非加以修治，难期适用，本应驳饬不给渠费”，但政府还是“赏”了一成的渠费以示体恤。[29]

　　地商将渠道交给国家的行为称之为“报效”或“深明大义”。垦务局接受渠地的过程则是对地商要求“报效”的批准，赔偿款则是王朝的“恩典”、“赏”或“体恤”。包头垦务局文稿中这样叙述地商张雨田：“该商于开办垦务之初，首先报效渠地，实属深明大义，应如详准其报效，由局饬令该商绘具图说，并呈送蒙字文约，派员验收，再行酌给渠费，以示体恤。”[30]垦务局剥夺了地商的渠道和财产后，对其继续经营渠务的积极性也予以打击。贻谷表面上拉拢王同春，请他帮助勘查渠道和劝垦，但实际上对他存有戒备之心，并暗中设法置他于死地。光绪三十三年将他抓进监狱，一关5年，使他失去了河套水利专家的作用。[31]

　　地户不愿意种垦务局的地，垦务局所定的租价往往是地商的10倍甚至100倍。[32]在锦杭旗中东两巴嗄地，光绪三十年招租的定价为上地每顷每年租银40两，承租地户必须按年缴纳，“倘有脱久，不能按限完纳者，由本局撤地，另行招租”[33]。一般贫民缴不起如此高的地租。为了保证纳租，官方在开始经营时甚至对雁行人都予以排斥。光绪三十年杭锦旗报垦章程规定：“凡欲租地者，先行来局报名，取具殷实保状，再由本局发给执照，如按年租价无欠，概不更租。”[34]这就是说，领地需要当地富户的中保，无业游民是不准承领的，这在一定程度上排除了原来的那些春来秋去的散户。在达拉特旗四成补地，地商一开始“以无力缴价为词，实挟一垄断把持之意。其未垦之地民户，财力稍拙，惮于开辟。且见各巨商观望不前，逐亦从旁袖手，甚至群相趋避，视为畏途”。在官方极力劝说下，才有王二板凳等人招领五道口地42顷。[35]许多人尽管领了地，因不能及时缴租，则利用逃租的办法对付垦务局。光绪三十二年底，四成补地地价“欠在民者尚有玖万陆仟余两之多，且现在领地民户间多逃亡”。[36]面对这种情况，垦务局不但不减租招民，而是采取更强硬的措施。对四成补地不缴荒价的农民，派人强收田禾。[37]在刚目河渠道地段，从放垦到光绪三十二年，私种之事不断发生。为了制止这种局面，当局不得不反复重申挂号认租的政策：“如敢故违，除将地亩另行招租外，定将该地户严行惩处，倘有奸商勒索私放情事，准予赴局控候拘究。”[38]地商和佃民由于受到了严重的剥夺，因而也成了清末抗垦风潮中的重要角色。在杭锦旗，有地商与农民联合的地下武装。抗垦首领刘天佑，原来是地商陈四的护卫，放垦后将造反的队伍一度发展到几百人，但最终也被镇压下去。[39]尽管贻谷剥夺了地商的水权，但夺了渠不见得就能发财。河套水利的成功在于如何调动地方社会的一切技术和资金，维持好渠道。地商及其管理人员都有丰富的水利经验和技术，他们是长期以来河套地区积累的一批人才，大量的有经验地户也是农业生产的主要力量，成功的经营必须依赖这批力量。不幸的是，贻谷从一开始就走上了一条彻底脱离地商和地户的道路，从而为其后来的失败奠定了基础。

　　（三）水利组织与管理

　　河套渠道归西盟垦务总局总管，姚学镜为总办，分管乌、伊两盟的垦务和渠务。从光绪三十年到光绪三十四年，垦务局下设10个渠工局，分管具体渠务。[40]在水利事务中，垦务局固然可以统一指挥，协调渠工局之间的用水和配水，但各渠务局之间仍是各顾私利的。光绪三十四年，乌拉旗渠工局内的葫芦录地亩因“上游各局以黄河水浇稍迟”，迟迟未给放水，致使“夏田枯旱，秋田受伤”。乌拉渠渠工局委员仰望垦务局“分饬上游各局迅速开闸放水”，并拆除引水坝，平口浇水。[41]

　　渠工局分管具体渠务，设委员和司事，司事以下还有书手和夫役。“均属随意分派，员司则忽多忽少，薪工则参差不齐”。宣统二年，各渠工局又重组合并。每局额定正委员～员，总辖一切渠道垦务各事，还有副委员1人，司事3人，书手5人。书手的工作是管理账目并负责丈量、招放和收租等事宜。渠夫4名，“昼则支应各差，夜则轮值巡护。”修渠时所需雇佣的渠头、渠夫，则根据实际情况酌定名数。[42]渠工局委员在渠地有办公场所。以永济渠和长济渠为例。该渠地内各有房屋1所为委员办公之处，还有分散在各段的10处房屋归渠头居住。[43]尽管渠工局人员甚多，但在一般渠务上仍出现了大失误。光绪三十一年，永济渠和蓝锁渠在修渠协调中出了问题，因提前放水而水无出路，竞将已挖好的渠道冲淤填毁，渠口淤塞，渠身几近淤废，损失达“二三万金之谱”。[44]“永济渠十六段澄淤至十段，已成之工损失过半。”失职者是垦务局帮办游击李得功。“该员所司何事，（日）在渠工何以如此疏忽。如此损失，实属大负委任，咎有应得，著即撤去帮办渠工差使。”[45]

　　地商可以根据市场劳动力的供求采取措施。由于劳动力廉价，地商甚至只管饭，不给工资。官渠的管理无法如此灵活，一般按土方给价。“每宽一丈，长一丈，深下一尺，谓之一方。”每种土方因施工难易而价钱不一，有背方、丢方和半背半丢方。修坝和加背用背方，挖渠则背方、丢方兼有之。背方每工价银1钱4分，丢方每工价银7分，半背半丢方1钱5厘。麦秋时节，劳动力缺乏，修渠必须加价，这时的土方称为加价土方。筑坝和修桥由于需要各种材料，费用较高。兴工时，渠工局先决定施工方案，“由渠局员悉心研究，勘定渠线。然后责诸领工之人，而领工之人又一一指示于土夫”。“俟所挖之工将竣，申请派员验收发室放水浇灌。”[46]定额管理为贪污腐败创造了条件。官员对工程质量的监察，往往草草了事。在杭旗四段，光绪三十三年领户秀华堂曾向上反映，其地内的渠口因施工质量问题不能正常引水，“由上年六月至今，渠水全无，光阴只尺，种户嗷嗷。查系渠路正15未修，在三湾废15以下，铲底七寸，故无进水之路”。原估渠口的挖渠深度应为3尺，施工时仅有7寸，最后“含浑报竣，逐至水不能进”[47]。光绪三十二年，蓝锁渠的挖渠工头反映管理者克扣工钱，“蓝锁渠挖六尺深，收成五尺二三寸；挖四尺深，收成三尺四五寸；挖十丈长，收成九丈二三尺。应该当日收渠，三天二日不收渠”。工人与管头的张大老爷发生了财务纠纷，一直告到垦务大臣处。[48]

　　放水管理也有技术，要因地因时制宜。渠水有6种，春水发于清明前，持续3至10天；桃花水发于谷雨前后，7至15天；热水在立夏前后，10至30天；伏水在夏至到立秋时期，20至45日；秋水30至60日；冬水10天以下。其中伏水为最佳。伏汛浇过，至秋将余水放出收。次年春天解冻时，酥如鸡粪，仅耙一次，即可播种。热水可种麦子。秋水水质较次，可种糜子、高梁等。桃花水可种糜子。春水质量较差，带有碱性。至于冬水，渠夫往往将之灌于渠内，使水结冰，明年渠道解冻后挖渠。[49]清末达旗隆兴长渠工分局将灌溉水分5种。首浇的是春水，用以洗渠身并灌生地，但不浇旧地，因旧地浇后人们“恐禾苗不茂而莠草丛生”；此后为热水，这是播种必需之水，“热水后再浇之地则本年夏种不及矣”；再次为伏水，除了满足当年作物需求外，亦可为来年耕种蓄墒；再后是秋水，“彼时禾稼登场，即用此水浇秋夏田已割之地，亦备来年”；最后是冬水，“如秋水未能遍浇，即以此水补浇，周而复始，自无遍枯之虞”。在杭旗四段，浇水章程中特别注意用水的时宜与地宜，“浇田禾宜分别后先也，年岁之丰歉全视得水之迟早。夏田秋田需水之缓急不同，干地青苗浇水之先后须别查。桃水汛水只能浇灌干地，热水先浇烟、麦，各色夏田次之，秋田又次之”[50]。

　　干渠的大修，一般要在热水到来前完工，如误热水灌溉期，当年的作物会受到损失。[51]另外，承租地户也要将用地计划上报渠工局，“地户认租欲种夏田、秋田者，或半种夏田、半种秋田，均须预先报明，再由本局分别发放，不得任意播种，致误上伏水之期，倘该地户报种夏田复参杂秋田者，临上水时被淹，仍责令如数交租以防淆乱”[52]。在杭旗二段三段，渠地章程第一条便是不准筑坝，任水自流。如果建坝拦水，“此段收水利，彼段即收水害”。

　　在杭旗四段，垦务局仍行地商时代的放水办法，“开封河之水不准打坝，热水、秋水、伏水地高之处方详筑坝浇水，或三五家一坝，或十数家一坝”[53]。地户浇水时，要在自家地内自行筑堤。渠工局三季放水时“派同委员监视，督饬渠头按照号数挨次轮流浇灌，不得互有争夺”。放水由渠头负责，“每渠各设总渠头一名，优给工食，择其熟悉渠务有妥保者充之。责令于放水之时，专管某户之地应放，某户之地应堵，并于分段各工内留心查看，有无应行添雇短工之处，率同散渠头及时具陈。此外如渠身、渠岸有应修补，以及渠水奔放与大路有碍，须架小桥以利行人者，均即报知委员查明办理”[54]。

　　永济渠渠工局将其5条干渠分为12个号。浇水时按号放水，每号浇地40至50顷不等，10顷浇水1昼夜。从渠口到渠稍（渠尾）遍浇一次的时间为1轮，这个时间是被控制的。水流大时定40昼夜为1轮，小时50昼夜1轮。在长济渠，水小时各段只浇一定面积，“按本段中属村多少酌放渠口，辖十村者放五村渠口，浇毕一村关住此一村之口，再放一村，总须凑足五村之数，浇毕二三村者亦如之，无论村多村少，统以折半之数轮流灌放渠口”。由于总体的时间受到控制，枝渠放水也限时。四成补地“一顷地限一点钟，计顷数之多寡以限浇时之多寡”。[55]为防后浇的田地受损，一般采用所谓“梢轮口，口轮梢”的方法，即如果头一年灌溉次序是从渠口至渠稍，第二年则反过来，由稍至口。[56]永济渠和长济渠的招租章程中曾说到，如发现有“狡刁之徒”放水时串通渠头，挪用公水私浇未报垦之地，一经查出，

　　不但要“严治渠头”，引水地户也要“从重议罚”。[57]地户之所以串通渠头，因为渠头掌握着分水时间，尽管分水时间早已定好了。“预定分水日期，某渠某号何日何时浇水截水，不得稍有紊乱。自放水之日起，详开花单交令渠头挨号挨户传知，以免争多争少，私截私放之弊。”垦务局也规定，“倘有不屑花户抗违或渠头私改交水接水日时，一经查实或花户揭告，重究不贷”。但花户偷水已“久成惯技”。[58]

　　（四）亏损与适应

　　引黄灌溉与内地不同，华北渠道维持费用少，开渠后几乎一劳永逸。河套灌溉却非如此。由于淤积严重，渠道必须岁修。以杭锦旗为例，其地“浪山峙其北，黄河亘其（南），地居中央，引河为渠道以就，地由南而北，节节渐高。虽激之使行，疏之使注，而揆诸就下之性，则施功非易，而雍淤尤所宜防，加以河水灌输，泥沙俱下。有时上游水骤，下游沙淤倒退，狂澜动至决堤为患，故从前农民开渠之家，渠身必每岁刷之使深，渠背必每岁培之使厚，其所以费资甚巨，至力甚劳，而决不肯含而不营者，则以地视渠为转移，无渠即不啻无地也”[59]。渠地需要经营才能成功，地商辛苦经营，成功的不少。但官方经营却越到后期越亏损。放垦后的第一个5年里，渠费、司员津贴和赔地商银共计48万两。在这5年最后的2年内，即从光绪三十二年正月到光绪三十三年年底，伊盟垦务总局共支出渠费196，000两，收上来的渠租只有6万两左右。[60]“套地依渠为命脉，一岁不修，即有渠淤地废之虞，历年修渠需款已费数十万之巨，果使渠地岁入之财足敷渠工岁修之费，犹可出入相抵，因仍相循，用渠工愈修而愈艰，经费愈用愈绌，设长此以往，势将不支。”到宣统三年，垦务局为了将紧要的大工在放水前修好，只好急凑2．5万余两库平银。[61]经营差导致渠道淤废，使灌溉面积减少并导致渠租减少，而渠租少又使渠道难以维修，如此形成恶性循环。从光绪三十四年到民国元年，一共才收渠费12万两左右。在地商时代，王同春一人的年渠租收入仅现银就l7万两之多。渠道官办，“耗费金钱无算，所开田亩未见加多，且所收荒价银全数赔垫，渠工犹虞不给”。从放垦到宣统三年，官营渠道总共收银110万两，渠工花去82万两，加上其他支出133万两，共亏损23万两。无法与王同春的经营相比。在达拉特旗，光绪三十三年灌溉面积为3，300顷，光绪三十四年公元1908年减到2，500顷。宣统元年和宣统二年，每年不足2，000顷。在杭锦、达拉特旗的升科地，光绪三十三年为2，000顷，以后各年1，000顷左右。河套官地放垦时灌地7，000顷左右，其余各年只有5，000顷左右。[62]

　　除了经营方面的失败外，对生态环境和市场环境适应乏术，也是渠务经营失败的重要原因。在生态环境方面，光绪三十年的水灾对渠务打击很大。那一年由于“甘肃等处雨水过多，水势益形汹涌，遂致河流漫决，民田卢舍多被漂没，濒临黄河之长济渠口及长济渠东南至短辫子河新渠一段，先后被水冲坏”。这次汛情为河套地区十几年来所仅见，水毁工程很多。灾民要由垦务局发给种子以扶持其再生产。[63]在市场方面，官营水利的不适应现象尤其明显。垦务局以现银收租，但清末河套地带的市场环境并不完善。“其地虽称膏腴，而草莱初辟，泉刀未甚流通，民户交易向以货物粮食互市。自套地报垦以来，凡达旗永租之地，历年征收地租，民户按租缴银，其无力者准其纳粮抵租，以取便于民而期租无逋久也。乃自客岁粮价陡落，民户售粮维艰，殷实之家亦将不堪，贫乏之户更属不给，以后浇地日多，而地租银两当必日渐加增，若仍旧贯，地户有粮难售，势必视为畏途。”[64]在丰年，垦务局往往因米价低而征不到充足的银两。光绪三十三年是一个丰收年，渠地内米粮充足，“民户急于粜粮，不惜减价以求售，奸商则勒不出价，故为观望以相持，逐致谷贱伤农，销路日塞，不独民力受制，垦局应征租价固之碍难催收”。最后，贻谷不得不命令西路盟务公司多买粮以通销路。[65]在这方面，垦务局远远不能与地商相比的。一般的地商都是粮商，有粮食销售能力。王同春在开义和渠成功后，随着灌溉面积的不断扩大，他又开设了隆兴长商号，经营皮毛和粮食业务。以农助商，以商促农。[66]

　　官营渠道特别因其对地方社会的适应失败而亏损。河套地有许多大户承包者，他们在乡村中的作用甚大，垦务局除了收租以外，并不利用他们。由于经营失败，一些大户承包者在浇不上水时退地，引起渠地业务萎缩。在四成补地，光绪三十一年，“领地各商间有请求退地亩之举，推原其故，大率因渠水未能浇灌，若不及时疏浚，诚恐该处领地商户纷纷效尤，于垦务大有妨碍……商户皆怀退地之念，于公司必有累赔之虞”。这种领地“各商”即是放垦后的大地主。贻谷生怕地主退地，只好赶紧催修渠道。[67]一般地户是在能浇之地年年易地耕种的，并非因渠水无定，而是因地力的原因。因新荒地土壤肥沃产量高，且不用施肥，农民争抢种植。在达旗，垦务局没有办法，也只好“任民择地而种”。“生地可省粪田之利，故但（单）择生者而种之，今年种于此，明年种于彼，卒至生者熟而熟者荒。官贫开渠之利，民苦贪残之政，岁岁开渠招种，民不加多，地不加增。”遂至开渠之利愈少，渠务亦陷入亏损状态。[68]与地商通过种种手段控制农民相比，官渠的乡村社会适应机制根本未形成。达旗渠费于宣统元年由于经营不善而被“罗掘一空”，为了将“已浚各渠设法保守”，垦务局制定了永租办法。组织地户，并将渠务中部分工程下放给乡村社会。“劝谕就地民户集会管理，凡有该地应修应浚支渠，均归民户经理。即干渠之中遇有树根泥沙一时冲雍易于修刷者，亦应责令就地民户立即修刷，免致日积废塞，致劳大工。一面酌减租价，改为永租。在该民户等耕有恒地，岁有余资，又有会长为之董劝，当必乐从无虞。”[69]水利经营已开始依赖乡村社会。

　　地户不定居于一地，乡村也不固定。为了组织乡村，垦务局利用传统的里甲体制的办法编造土地永租清册。“造具地图花名清册，以备移交，地方官为每年征租常额，租给民户永租之地。应于勘文时，分别正地若干，可耕净地若干，填明图册及租票内，即以净地征租，凡在永租限内，该地户如能修渠多垦，概不加租。”净地之外的正地是不能浇水之地，也注明于图册。民户可以修渠自垦，租期5年，租期满时如渠道畅通，由官方收回放租。租期内地户可以多修渠、多种地，官方不得加租，地户亦不得退地。[70]为了使民户固定，在减少租价的同时，也鼓励大户转租土地，“认租地户，间有自行招人分种收租，应分别办理”。同时，也允许贫民之间合作，“如贫民艰于资本，分种地亩，情愿通力合作，帮同修渠以及平日照料放水等事，每顷缴租价银十八两，倘种地不管修渠，自当酌量补贴，至多亦不得过二十六两”[71]。由于这种方法节省了经费，使渠道勉强可以维持。到宣统三年，仅达旗每年的永租地就在2，000顷左右。[72]永租实行后，除了每顷征租18两外，还征杂银8两做渠费。官方负责干渠大工，支渠岁修及干渠小工则采取官督民修的办法。利用民间组织负责民间修渠，承办民间渠务的领头者称为招种会首。垦务局从每顷8两的支渠经费中提一成给会首作“经理招种、收租、修渠、放水之公费，招种多则应提之公费愈多”[73]。达旗的基层组织分为两层，即会总、会长制。各段选出会长，各段联合选出会总，会长数为12人。会长和会总一般要由大户充任，会总责成各段会长负责修渠、放水、浇地、护苗和征租等事项，并负责检查各段何处应修、何段可缓修，与各段会长相商后报官。[74]除了干渠大修外，日常渠务都归基层社会的会长、会总负责。

　　这种体制所形成的农民组织，完全在官方的操作下，其灵活程度甚至不如民国时期的官督商办体制。永租只使农民得到了短暂时间的经营权，实际上无法真正动员社会资源。清亡后，这种体制也未能持续。但永租的尝试说明，水利制度必须与地方社会相适应。在明清以前，河套地区也出现过国家官办水利，但其体制和制度是建立在军事屯田和罪犯移边的基础上，资源的动员也是依靠国家强制完成的。但清末的水利营田是在流民和市场环境下完成的。尽管国家剥夺了蒙人和地商利益，但在资金和劳动力都已经市场化的近代，试图以非市场化的方式完成渠道管理，最终以失败而告终。相反，地商倒是取得了成功。地商的经营成功不但在于资金和经营的市场化，而且其对基层社会成功的控制也是一个重要的原因。在这方面，另一个成功的例子是天主教会在黄土拉亥渠的成功经营。教会动员教民成功地进行渠道管理，[75]尽管教会不像地商那样利用市场化策略，但其社会内聚力方面却有良性的作用。种种现象说明，汉唐时期黄土高原关中地区的那种高度中央集权性质的水利经营模式在明清时期已经不能适应当时社会发展的状况了。渠务经营失去了古代的那种无偿调用劳动力和粮食的能力。在蒙地，农民和土地经营权处于高度流动状态，农产品的市场化和非市场化倾向都不是国家所能够应付的。引黄灌溉又是一项种需要精细管理的业务。它不但需有较高的水利技术和对生态地理环境的处理能力，也要有将水利制度与乡村社会进行复合协调的能力和非凡的处理社会关系和市场力量的能力。官方恰恰因为强制和腐败而不具备这些能力，因而走向失败。

注释：

[1]《王承朴关于提倡垦务以兴实业条陈》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第3辑，《农商》（一），江苏古籍出版社，1991年，第551～553页。

[2]《伊克昭盟准格尔旗河套地土地关系的特点》，满铁调查资料，第65篇，昭和十七年四月，第10～11页。

[3]潘复：《调查河套报告书》，转引自刘源海主编：《内蒙占垦务研究》，内蒙古人民出版社，1990年，第81页。

[4]王喆：《后套渠道之开浚沿革》，《禹贡》，1937年7月，第7卷，第8～9合期，第123～151页。

[5]王同春（1851～1925），河北邢台县人。清末河套地区最大的地商。幼年随亲属到河套挖渠，为人当渠工，掌握了水利技术，后自已挖渠，先后开挖了义和渠、丰济渠、沙河渠等。由于他的资金实力和社会影响再加上其水利技术，河套的八大干渠都与他的策划有关，因而成为河套王。他的根据地隆兴长甚至成为河套地区经济活动的中心。到民国时期，他仍为西北当局策划河套水利事宜。

[6]安斋库治：《清末绥远的开垦》，《满铁调查月报》，第19卷，1939年第1号，载于《蒙古史研究参考资料》，第6辑，1963年10月，第26～33页。

[7]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第69～70页。

[8]张植华：《略论河套地商》，载于刘源海主编：《内蒙古垦务研究》，内蒙古人民出版社，1990年，第86～87页。

[9]张植华：《略论河套地商》，载于刘源海主编：《内蒙古垦务研究》，内蒙古人民出版社，1990年，第86～93页。

[10]贻谷奏为统筹后套渠地全局亟宜大加修治推广利源一折并录谕旨意，光绪三十一年七月。于内蒙古自治区档案馆编《清末内蒙古垦务档案汇编》，内蒙古人民出版社，1999年7月，（以下称《清末垦务档案》）第1302～1304页。

[11]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第62页。

[12]今堀城二：《中国封建社会の构造——その历史と革命前夜の现实》，日本学术振兴会，昭和五十三年，第776～779页。

[13]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第61页。

[13]刘源海主编：《内蒙古垦务研究》，内蒙古人民出版社，1990年，第85～86页。

[14]《论永济渠沿革及利病》，《临河县志》卷中，民国二十年。

[15]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第61、71页。

[16]贺扬灵：《察绥蒙民经济的解剖》，商务印书馆，1935年版，第127页。

[17]刘源海丰编：《内蒙古垦务研究》，内蒙古人民出版社，1990年，第91～92页。

[18]《论永济渠沿革及利病》，《临河县志》卷中，民国二十年版。

[19]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第53页。

[20]贻谷（?—1926），满洲镶黄旗人，曾任兵部侍郎。光绪二十七年被任命为“钦差督办蒙旗垦务大臣”，次年又加“理藩院尚书”头衔。光绪二十九年，又被授于绥远将军。在开办蒙地垦务六七年之后，于光绪三十三年突然被参，被革职拿问，其原因与其办理垦务不利有关。

[21]梁冰：《伊克昭盟的土地开垦》，内蒙古大学出版社，1991年，第55～79页。

[22]《包头垦务局奉大臣送渠地招租章程》（光绪二十九年八月），《清末垦务档案》，第1423～1426页。

[23]贺扬灵：《察绥蒙民经济的解剖》，商务印务馆，1935年版，第123～125、145页。

[24]《贻谷批包局详勘王同春报效渠地按五成给价值银六千两饬西路公司发给承领由》（光绪三十年正月），《清末垦务档案》，第1383～1385页。

[25]《贻谷批西路垦务公司详酌赏地商渠费银两数目候札收支处查核》（附详），光绪三十二年六月，《清末垦务档案》，第1402页。

[26]古屋素五郎：《前绥远垦务总局资料》（手抄本），转引自梁冰：《伊克昭盟的土地开垦》，内蒙古大学出版社，1991年，第90～91页。

[27]《贻谷批包局详勘王同春报效渠地按五成给价值银六千两饬西路公司发给承领由》，光绪三十年正月，《清末垦务档案》，第1383～1385页。

[28]《贻谷批西盟局详派员勘收后套商人张自升报效渠道按一成发给渠费》，光绪三十三年十月，《清末垦务档案》，第1419页。

[29]《贻谷据西路公司详勘收乌拉后旗地商侯安和所报渠道并恳赏渠费札乌盟、西盟局查照由》，光绪三十三年八月，《清末垦务档案》，第1412页。

[30]《西盟垦务总局详后套地商张雨田所报色盖渠已派员验收请酌赏渠费》（附副详暨批），光绪三十二年十二月，《清末垦务档案》，第1404～1405页。

[31]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第57页。

[32]梁冰：《伊克昭盟的土地开垦》，内蒙古大学出版社，1991年，第114～115页。

[33]《包头垦务局出示招租杭锦旗中东两巴噶地亩》，光绪三十年正月，《清末垦务档案》，第353～356页。

[34]《包头垦务局出示招租杭锦旗中东两巴噶地亩》，光绪三十年正月，《清末垦务档案》，第353～356页。

[35]《姚学镜、李云庆禀垦务大臣为报四成补地勘收丈详细情形附出力员弁衔名折》，《清末垦务档案》，第420～421页。

[36]《贻谷批西路公司总办李道等禀四成地暨补地酌拟丢失地价归后截公司接收札饬该公司遵照》，光绪三十二年十一月，《清末垦务档案》，第425页。

[37]《贻谷为胡懋钺、余宝滋禀会商租放四成河头余地拟于明春查丈招垦分别批示分行山西抚等处查照》，光绪三十二年十二月，《清末垦务档案》，第425～426页。

[38]《西盟垦务局示后套地户嗣后如欲租种刚目渠地应赴局中挂号认租不得再向商人私租》，光绪三十二年十月，《清末垦务档案》，第424页。

[39]梁冰：《伊克昭盟的土地开垦》，内蒙古大学出版社，1991年，第114～116页。

[40]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第71～75页。

[41]《西盟垦局详宪台，后套达旗长济渠等渠口为沙所淤应即疏浚》，光绪三十四年八月，《清末垦务档案》，第1433～1434页。

[42]《西盟垦务总局详请拟定各分局员司书役名数及薪工渠费银数呈请察核批示祗遵》，宣统二年七月，《清末垦务档案》，第255～256页。

[43]《西盟垦务总局谨拟长济、永济两渠地招租章程开折呈报》，宣统三年四月，《清末垦务档案》，第1368～1370页。

[44]《垦务大臣札西盟局，因永济渠澄淤着即撤去李德功帮办渠工差使并着该员仍在工随同效力饬该处查核》，光绪三十二年四月，《清末垦务档案》，第1446～1447页。

[45]《垦务调查局详送自廿九年至卅四年四月十一日渠工用款五十四万余除货物盈余外实用款四十四万余》，宣统元年四月，《清末垦务档案》，第1364～1365页。

[46]《西盟垦务总局新拟渠工报销章程》，宣统三年六月，《清末内蒙古垦务档案汇编》，第1372～1381页。

[47]《垦务大臣札西盟局胡，杭旗四段渠皆通畅．地不虚弃，工皆核实，款不虚糜，立待禀复以凭筹办仰该局查照》，光绪三十三年四月，《清末垦务档案》，第1470～1471页。

[48]《垦务大臣札西盟局，据报张大老爷有克扣兰锁渠工之事已札饬玉良将查办情形禀由总局转详仰该渠查照》，光绪三十三年五月，《清末垦务档案》，第1470～1471页。

[49]贺扬灵：《察绥蒙民经济的解剖》，商务印书馆，1935年版，第141～142页。

[50]《西盟垦务总局谨将后套渠工各员所拟放水章程开折呈核》（附章程）（光绪三十二年闰四月），《清末垦务档案》，第1328～1330页。

[51]《西盟垦务局照会后套杭达两旗垦务总办并督修渠工勿误开放热水》，光绪三十四年四月，《清末垦务档案》，第1346页。

[52]《西盟垦务总局谨拟长济、永济两渠地招租章程开折呈报》，宣统三年四月，《清末垦务档案》，第1368～1370页。

[53]《西盟垦务总局谨将后套渠工各员所拟放水章程开折呈核》（附章程）．光绪三十二年闰四月，《清末垦务档案》，第1328～1330页。

[54]《包头垦务局出示招租杭锦旗中东两巴噶地亩》，光绪三十年正月，《清末垦务档案》，第353～356页。

[55]《西盟垦务总局谨将后套渠工各员所拟放水章程开折呈核》（附章程），光绪三十二年闰四月，《清末垦务档案》，第1328～1330页。

[56]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第73页。

[57]《包头垦务局奉大臣送渠地招租章程》，光绪二十九年八月，《清末垦务档案》，第1423～1426页。

[58]《西盟垦务总局谨将后套渠工各员所拟放水章程开折呈核》（附章程），光绪三十二年闰四月，《清末垦务档案》，第1328～1330页。

[59]《贻谷奏履勘伉锦旗垦地拟将原定租章略加变通折》，光绪三十一年五月二十四日，《清末垦务档案》，第180页。

[60]《姚学镜开呈清折暨供单》，《清末垦务档案》，第1288～1298页。

[61]《坤岫札西盟局将勘估紧要工程饬各分局履勘择要兴修》，宣统三年六月，《清末垦务档案》，第1370页。

[62]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第55～56，63，75页。

[63]《贻谷奏为后套黄河泛涨冲毁垦地渠道并饬并力修浚一折并录谕旨札包局》，光绪三十年十月，《清末垦务档案》，第1300～1301页。

[64]《贻谷批西盟总局详达旗垦地地租拟全行收征粮石并酌收三成折色分别批示札收支收》，《清末垦务档案》，第428页。

[65]《贻谷札饬西路公司速即筹款在后套一带多买粮食疏通销路以便农民由》，光绪三十三年九月，《清末垦务档案》，第1062页。

[66]陈耳东：《河套水利简史》，水利电力出版社，1988年，第64页。

[67]《贻谷札饬西盟局转修渠工各员务使四成补地本年一律能浇伏水由》，光绪三十一年五月，《清末垦务档案》，第1317页。

[68]《西盟垦务总局详陈办理后套各旗地办法》，宣统二年十一月，《清末垦务档案》，第330～333页。

[69]《谢鉴清呈垦务大臣呈报查勘套地采访所得参以末见陈述两局应行筹办善后各大端》，《清末垦务档案》，第322～325页。

[70]《信勤委沈可象随同谢牧等勘办渠工由》，宣统元年二月，《清末垦务档案》，第1361～1364页。

[71]《西盟垦务总局拟办达旗永租草章八条》，宣统元年六月，《清末垦务档案》，第439～442页。

[72]《坤岫具奏历年西盟垦地渠工援案垦请恩准实用实销以期名实相副一折》，宣统三年九月，《清末垦务档案》，第1307～1309页。

[73]《西盟垦务总局详陈办理后套各旗地办法》，宣统二年十一月，《清末垦务档案》，第330～333页。

[74]《信勤委沈可象随同谢牧等勘办渠工由》，宣统元年二月，《清末垦务档案》，第1361～1364页。

[75]王喆：《后套渠道之开浚沿革》，《禹贡》，民国二十六年七月，第7卷，第8～9合期，第123～151页。