陶澍与清代“东南三大政”

  内容摘要:漕运、盐政和河工是清代江南地区行政事务中的重中之重、核心所在。陶澍通过个人的努力,在很大程度上扭转了江南地区的社会经济弊病,在一定程度上延缓了江南地区的衰退。从总体上看,陶澍的所作所为,值得肯定。

  关键词:陶澍;江南;三大政;改革

  作者简介:倪玉平(1975年11月—),湖北汉川人,北京师范大学历史学院副教授。

  基金项目:本项目系国家社会科学基金资助项目《清朝嘉道财政与社会》(项目编号:06CZS012)的阶段性成果。

  Title: Tao Shu and the “Three Important Government Affairs of the Southeast” in the Qing Dynasty.

  Abstract: Grain Transport, Salt and River Administration Systems were named “Three Important Government Affairs of the Southeast” in the Qing Dynasty. As a famous intellectual in Daoguang Period, Tao Shu carried out a series reforms and achieved great success.

  陶澍字子霖,号云汀,湖南安化人,生于清乾隆四十三年(1779年),卒于道光十九年(1839年)。陶澍于道光三年出任安徽巡抚,五年调江苏巡抚,十年升任两江总督直至病逝,长期主政江南地区,是道光时期的著名封疆大吏。“东南三大政,曰漕,曰盐,曰河”[1]。漕运、盐政和河工是清代江南地区行政事务中的重中之重、核心所在,本文即欲对陶澍在“东南三大政”方面的所作所为,做一简单梳理,以期有裨于对陶澍和道光时期政局的认识。

一、整顿漕务与试办清代首次海运

  唐宋以来,国家经济重心南移,南粮北运是历代统治者最关心的问题。清承明制,每年额征漕粮400万石,在国家财政中占重要位置。清前中期漕运体制较为完备严密,尤其是康雍之世,大力整顿,漕政较明代为之一新,廉谨之风持续数十年。但嘉道时期,随着吏治的腐败,漕粮起运交仓粮额日减,质量下降。这种漕政的败坏,与当时的社会统治弊政直接相关,恰如有的学者所言:“漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面”。[2]

  面对这一问题,陶澍毫不避让,大刀阔斧加以改正。当他还系安徽藩司时,即曾改革部分山区的漕弊。太平、宁国、旌德三县不通水路,其漕米例由民折官办。陶澍为了防止借垫,引起积弊,乃奏请仿江苏嘉定等县例子,即以道光四年为始,每年按附近地方时价,于司库正项内领银采买,支给运脚。以十一月为限,按数起征,次年二月征完还款。[3]于是安徽漕运之弊得以革除。

  及陶澍调任江苏,又对江苏的漕务大加整顿。江苏漕弊大抵在征收时人民每苦浮收,而州县又患刁抗。陶澍的整顿办法,首先便是禁止浮收,禁止帮船加索津贴,并设法调剂旗丁。按例,帮船重运可例带土宜150担,回空可带84担,陶澍奏准每船重空二运各可添带,以资贴补。再次为节省人员,以往为催重趱空,设有漕委各员,但沿途星罗棋布,人数太多,难免需索,为丁船之累。陶澍按例酌委,不予多派,以杜滋扰。[4]对于生监之包漕,陶澍深知“积弊已深,人繁势众,一经整顿,群然觖望,大则纠众闹漕,小则造谣兴谤,而京控之案必且纠纷更多”,但他还是不避嫌怨,一面严禁衿棍包漕,粮户大小一例兑收,一面通饬各州县严革蠹书,不许入仓,如敢仍前纵恣,立即提省究办;如遇控告漕案,必须先查明其是否为粮户,有无抗欠,方可酌量准理;或有漕而米未交清,当饬令完漕,再予审办;集审时或原告避匿,或不候讯结,无论审虚应办,即所控不为无因,亦当治以刁讼之罪,如此使衿棍无可挟制,陋规乃革。[5]

  漕粮在运输时,有两弊端颇为严重,一为漕船夹带私货,如米及木材等。按往例,江广船只可例带土宜,船旁跨木例准高宽各二尺之多,免其运费税银,然而帮丁、舵手每于例惠之外,仍复多带包揽,甚或违例于艄后拖带木植,闯关漏税。虽照例一经查出,即截留或遵例拆卸,或留丁补税。陶澍则认为:“为时已属稽迟,于漕行大为窒碍”,乃拟定江广帮船过关查验章程,其内容大致为:1、湖广船只向于九江上游田家镇、武穴等处为齐帮之所,九江关委员往彼查验粮船所带木植高度与宽度,凡已足二尺的,即会同押运厅弁及地方官将客贩木簰封固,俟粮船开行再行开封,以杜夹带。2、江西帮船于九江姑塘上游青山地方为候风之所,向由江西粮道饬丁开明货单,陆续赴关报验,应由九江关立派委员赴青山,按单查验给票放行。3、芜湖以下等关即照前关所验之单,按船迎验给票,不准一日停留,如查有例外多带及艄后拖带木植,立即核明应税银两,于印票内注明放行,不必拆卸,亦不必留丁质询,统俟帮船过竣,将何丁船只违例多带之处,汇报漕督查核,并移咨各省粮道,将应纳税银照数追齐,仍将押运员弁参处、丁舵治罪。如各关员役需索留难,亦准各省粮道上报。[6]这一章程经道光帝准照施行,于是丁舵知所儆畏,员弁各顾考成,关税不至短绌,而漕船亦无阻行程。

  漕粮在运输过程中之另一弊端,为水手不法滋事,江浙帮粮船水手多雇自他省,此辈皆无藉之游民,性情犷悍,甚至习惯为非作歹,各分党羽,恃众逞强,藏匿刀械,时常互斗杀伤,劫夺行旅,运弁既虑生事端,旗丁复受挟制。沿途州县营汛各员,又因漕船行走不准停泊,即有械斗抢劫各案,只得将就了事,以免耽误漕运,以致该水手等有恃无恐。陶澍认为:“若另募良善不任盘踞,诚为拔本塞源之计。惟江浙人多懦弱,于撑驾笨重军船本非所习,且军船水手每帮多者数千,少亦不下千余人,一时恐难更换。况该水手之争夺仇杀,本为争窝而起,若换懦弱之人,必遭其鱼肉,若换强梁之人,仍然以暴易暴,转滋事端。至于防范之法,漕运则例原载有雇募时正丁取结,十船连保,户部则例亦载有头舵水手,互保具结,及各给腰牌等语;皆只可以防良懦而不足以戢凶暴。”于是提出了约束水手章程:一、严查凶器,长刀、利矛、火枪、抬枪,不准私藏。二、严置重典,劫夺杀人及仇杀等犯,从重严加治罪。三、酌宽处分。水手杀人滋事,地方官闻信查拿,认真查拿。倘敢弃船走散,另雇水手驾送,以免受挟制。[7]

  当然,陶澍对漕运改革方面最大的贡献,不在除弊而在海运之试行。

  道光四年冬,清江浦高家堰大堤溃决,江苏高邮、宝应至清江浦一段漕船搁浅,京畿地区的粮食供应出现严重危机。五年四月初十日,协办大学士、户部尚书英和上奏《筹漕运变通全局疏》,指出在目前的严峻形势下,解决漕运危机的唯一办法,只能是“暂雇海运,以分滞运,酌折额漕,以资治河”。五月二十九日,安徽巡抚陶澍上奏《筹议海运折子》,认为英和之议,“诚识时之要着,目前筹运之策,无逾于此”,但漕米改征折色,则会“需银而银不可得,闾阎之所骚矣”[8],绝不可行。道光帝权衡众议,最后决定将改折之议“概予驳斥”[9]。随即,道光帝调陶澍为江苏巡抚。陶澍接调令后,由水路赶赴江苏,并视察河漕。六月二十日,他在清江浦见数万运夫挥汗如雨,加紧盘坝运米,漕运之艰难,超乎他的想象。陶澍在此拜会也是刚刚出任两江总督的琦善,两人商定,派布政使贺长龄赴上海筹备有关海运事宜[10]。

  漕运事关重大,为慎重起见,七月十日,陶澍借覆勘黄茆工程之机,由华亭赴上海,与贺长龄展开细致工作,“遍历江干”,议定水脚雇值及剥兑章程。二十日,陶澍召集众船商,“与约期冬归,受兑新漕”,发布了著名的《筹办海运晓谕沙船告示》。在告示中,陶澍详细列举了海运对船主的好处:漕粮已兑,沙船不致等候;载米给价,不致赔累;任听放洋,不致掣肘;春初东风盛行,不患风涛;管运不管交,不患收米勒掯;准捎客货及前往奉天装豆饼,多有利润;奏请奖励,名利双收。他郑重承诺:“一切便宜,断不稍滋牵累”[11]。由于措置得当,“商情颇形踊跃”,陶澍很快雇得沙船一千余只,三不像船数十只,计两次可以运米150余万石。不久,上海海运总局成立,以川沙同知李景峄、苏州督粮同知俞德渊为主管,并确定前往天津的随船交米委员为邹锡淳、河库道李湘臣、泰州知州王有庆等人。

  九月初二日,陶澍与琦善联合上奏《筹议苏常等处漕粮请由海运并酌定兑收章程》,其兑收章程共六条:一、沙船运送漕粮,酌给耗米;二、漕粮无故缺损,令船主赔补;三、验米交米,专派大员经理;四、海运漕粮,饬沿海水师巡防;五、海运船商,分别奖叙;六、河运漕船,酌加调剂。他们还提到,所有海运水脚费,是由贺长龄与上海的牙行船户面议而定,届期漕粮上船后,水脚费将由上海道员潘恭常当堂发给,“克扣之弊,可期杜绝”[12]。十二月初五,陶澍与琦善再次上奏,报告此次海运所需商船已经全部雇好,并坚持海运应以天津交兑为竣事,万无再运通仓之理。奏章还中提到,川沙营参将关天培,“堪以委押头船只”;京口协副将汤攀龙,“堪以委押次运船只”[13]。

  “烟开岛豁黄龙远,潮满神停白马看。指点扶桑云五色,日边好路近长安”[14]。清朝历史上的首次漕粮海运,于六年二月初一正式启动。海运的第一步是沙船受兑,沙船按载米州县,分别悬挂各色旗号,州县按色斛米,先在船舱铺席片等物垫底,装米后盖稻草以收潮气;每船另装样米一桶,盖贴印花,带津备验。兑竣后,开三联执照,记载详细情况,一给船户,一发州县,一交天津受验[15]。

  由于陶澍等人亲自督验,受兑活动进展顺利,日兑商船90余只,兑米量8万石左右;至二月二十一日,已兑米1,122,000余石;到三月十五日,又兑米11万余石,连前共兑米1,234,900余石[16]。如果考虑到当时的技术条件,这个速度是相当惊人的。由于船只行驶迅速,天津镇总兵克什德很快奏报,二月二十八日,苏州长洲县第13号郁同发海运沙船,已经行抵天津洋面,并于二十九日早晨,乘潮引入天津口岸。[17]郁同发的沙船入港,揭开了海运到津的序幕,此后,有关海船到津的奏报络绎不绝。所有此次海运船只,全部于六月五日以前北航。六月五日,他“亲诣海口,督饬放行”,派京口副汤攀龙“押尾前进”,并向道光帝报喜:所有应运海运漕粮,至此已“扫数斛交完竣”[18]。

  纵观此次海运,从二月初一日商船受兑,到九月三十日,漕粮全部转运入通州,耗时长达8个月,却于正额“颗粒无损”;且沙船在天津交兑后,尚余米65007石,每石平均作银2.12两,由政府收买。有学者估计,清代正常年份的河运,每运米1石约需支付2石米的代价,如将河道修筑管理费计算在内,则在3石米以上,而海运漕粮“用银不及一两,用米不到二斗”[19],考虑到此次海船运粮到津,随到随兑,更显示了它的优越性。

  漕粮海运,是清代漕运制度中具有重大意义的改革,其雇用商船海运,也是一种创举。从最初议行到正式实行,海运经受了艰难的历程,但它顺应了社会经济发展的潮流,具有丰富的政治价值和经济价值。魏源在海运结束后,对此次海运做了归纳,认为它优于河运者有“四利”:“利国、利民、利官、利商”[20];达到了“众善”的“六便”:“国便、民便、商便、官便、河便、漕便”[21]。而作为主持其事的当事人陶澍,功不可没。[22]

二、淮北票盐改革

  “盐课居天下财赋四之一,两淮最巨,其弊亦最甚。”[23]在陶澍改革两淮盐政前,存在着多方面的弊端,严重损害了政府、商人与民众之间的利益分配格局,并使得纲法制度本身也难以维继。这些弊端主要体现在以下几个方面:首先是浮费开销过大,运商成本增加。其次,手续复杂,层层盘剥。其三,盐引积压滞销,资金周转不灵,盐商纷纷困乏倒闭。其四,私盐泛滥。以上诸弊的出现,必然会导致纲盐运销困难,引额壅积。嘉庆二十四年,淮北未销盐达89769引,占额销引数296982引的1/3。次年,淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引,占原额的1/4。道光以来,情况也毫无好转,陶澍称,从道光元年至十年,十纲之中,“淮南商办课运止有五纲七分”,积引几至半数[24]。盐运不前,带销负担过重,又使得盐课无着。至道光十年,两淮库储全空,外欠高达4000余万两,另外1000余万两所借本息亦化为乌有。[25] 改革已经迫在眉睫。

  道光十二年(1832年)二月十六日,署盐运使俞德渊遵陶澍之命,与前淮扬道邹锡淳,分路查勘淮北诸盐场及运道,并筹议设局收税章程。随后,陶澍亲自到海州,博采众论,制定票盐之制,并于同年五月初四日向道光帝具折,正式提出淮北于来年推行票盐。

  为什么选择淮北而不是淮南呢?两淮共分为淮南、淮北两场,但淮南为主体。每年两淮共行纲盐169万余引,其中淮北仅30余万引;盐场23个,淮北也仅有3个。因大小不同,使得“淮南之利弊,视淮北为盛衰。其弊也,淮北最甚;其效也,淮北最速”[26]。由于陶澍在改革之初,顾虑重重,惟恐失败,造成淮南的巨额积欠归款无着,同时,“淮南擅盐利久,官吏衣食于盐商,无肯议改者”[27]。所以,两淮的废引改票只有先在淮北试行。当然,改革之初,淮南盐商虽疲,但仍能捆运50余万引,淮北则仅捆运2万余引,较应运定额不及十分之一,可见淮南尚可支持,而淮北已全面崩盘,除改革外,别无起死回生之法。

  改革为系统工程,牵一发而动全身。考虑到“利之所在,弊即因之”,即使先为试办,而清灶、佥商、改官、变法,非数年不能粗定规模;商贩虽广为晓示,亦恐观望不前;即使票法畅行,又必南侵闽浙纲盐,北侵芦潞纲盐,“若不统各省鹾务通盘筹画,实不免此赢彼绌之虞”,故陶澍的改革步骤慎之又慎。

  淮北纲盐共行41州县,陶澍表示:“近虽商疲引积,而其中尚不属极弊之地,仍有人认运者仍令商办,如商力支绌不能兼顾者,则实行官督商运,一切均照旧办理。”除此之外,安徽的凤阳、怀远、凤台、灵璧、阜阳、颍上、亳州、太和、蒙城、英山、泗州、盱眙、五河、天长(该处运道例由山阳、宝应入高邮湖,与淮南引地错杂,仍归商运,以固淮南盐引),河南之汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、息县、确山,共21州县例由湖运,系淮盐极滞引地,“久已商疲课欠,配运不前”;江苏之山阳、清河、桃源、邳州、睢宁、宿迁、赣榆、沭阳8州县,向因私盐充斥,官盐滞销,钱粮均由盐纲商人摊带,食商配运亦寥寥无几,以上共计29州县。另外,海州、安东两州县例不销引,特别是海州,向由扫丁将盐挑负数十里外各村镇,交付私枭转卖,一经拿获,枭贩必藉口买自筹担,“而私运之扫丁与得贿之兵役,皆可藉此置身事外”,因此陶澍决定将其与离板浦盐场百里之外的安东县一同实行票盐,这样,淮北首批实行票盐之制的州县为31个。次年,因试行获得成功,陶澍才再次奏请在淮北所有销岸推行。

  淮北票盐实施的具体办法,根据相关奏折、详文等,可以归纳出以下几点:

  其一,取消总商,销盐不再由总商把持。滞岸各州县招徕民贩,给予护照,护照上注明姓名、年貌、藉贯,持照赴场买盐后,到盐大使衙门呈照请票,该大使于护照内验讫戳记,立号簿登记备查。护照准行三年,每票买盐十引至百引,不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式,一为运署票据,一留分司存查,一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取上一字编列号数,盖用运司印信,颁发三场大使收贮,民贩纳税请票时,该大使于票内注明民贩姓名、藉贯、运盐引数、销往州县,并按道途远近规定到引地时限,任其贩卖。运盐出场,由卡验放,不准越卡,亦不准票盐相离及侵越别处,违者均以私盐论。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴,该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册汇缴运司,以便核对。存查之票亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行,窝引之法自然废除。

  此后,因票盐行之有效,又有验赀、掣签之例。票盐试行之初,票贩颇多观望,且资本无多,“是以随到随上,钱粮收足而止”。经过数年试办,人心踊跃,票本每岁加增,多至数百万两,均于开局前全数到场,无从分别先后,不能不先令挂号。为阻止有不法奸徒乘机生事,空挂数千百引,以空挂之号重价转卖,“是以不得不出于验赀一法”,即先让票贩各带资本,于开局前遵照日期,当堂验明注册,通摊派买。[28]但以后群商依然踊跃,食盐供不应求。道光十八年(1838年)二月,票盐开局时,到场资本有二百余万两,而票盐额数以40万引为准,为防止多运多销,“致侵灌淮南”,故决定验赀挂号后,抽签定商,按折派买。[29]

  其二,裁汰浮费,降低淮盐成本。接新章规定,每盐400斤一引,场盐照钱时价合银六钱四分,抽税照商运科则酌减1/3,计银七钱二分,又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分,通共每引库平纹银一两八钱八分,此外不得有分毫需索。其捆工包索费用由民贩自行经办。经过不到一年的试办,销盐溢额,于十三年三月,奏准恢复淮北原定科则,每引征课税一两五分一厘。上年所征经费银因有节省,拨补正课,将经费酌减一钱二分,每引征银四钱。前定盐价银六钱四分,亦酌减四分。这样,每引共二两五分一厘。[30]向来行盐口岸文武衙门私设陋规,书役复加需索,新章规定不得藉端勒索,一经民贩告发,或别经发觉,即严行究办。

  票盐之制未行之前,淮北课则虽轻,而辗转运至引岸,每单引成本即至十有余两,故官不敌私。推行票盐后,陶澍规定行盐不由杠坝旧道,而是改从王营减坝入湖,且出盐场后不再改捆,而是直抵引岸。这样,除盐价钱粮外,一两而至坝,又一两而至岸,此即改道不改捆之意。总计运费五两有奇,几减纲盐大半。

  其三,减少手续,加速流通。淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一,于各场相度适中之地建立局厂,以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局,均由运司遴委妥员,每局一人,常年驻札。遇有民贩买盐,局员将其带赴本场大使衙门。随时纳税请票,再由本局委员于三、六、九日,各照票载引数,与民贩逐包称验,于照票后用戳记,听其运盐出场。倘途中查出包内夹带,惟局员是问。

  由于成本降低,运道通畅,民贩乐以办运。如有多运,即融代江运之不足,弥补淮南盐务之全局。起初章程规定,须指定请运往州县,并于票内注明,如有越境即以私盐论。经过一年试行后,陶澍量为变通,重新规定,如票盐已经出卡,经委员加印验戳运行之后,因指定州县盐壅滞销,准许其呈明地方官后,转运他岸销售,只是仍不得越出实施票盐州县之界。

  其四,加强缉私。“票盐之衰旺,全视缉私之宽严”。按章程,民贩买盐出场,必须由卡经过,候卡员查验有无中途添买夹带,然后才可运至指定引地。其卡隘设在距盐池百里内外水陆必经之地,海州房山系陆路要隘,大伊山、吴家集均为水陆要道,设此三卡,每卡由运司委员督查,各带书役一人,头役一人,散役八名,一年期满另委他人接办。又于沿周添十一处要隘,分派千总三员,把总四员,外委四员,兵二百七十名,不时巡缉。民贩过卡既经验明,其余经过州县各盐捕衙门,不得再加查验,以免扰累稽延。盐斤运到认销口岸,即赴当地衙门缴票,照票内如无卡员戳记,即系越漏,应照私盐律治罪。[31]为增强缉私效果,陶澍又规定,缉私人员薪工要以销盐为定,如果票盐溢销,按引酌赏;倘票盐迟滞缺销,即照现销引数摊扣。若半年后仍无起色,则官员记过,兵停俸禄,役则撤换。另外,如能查获私盐,则照价变价充赏;如在别处查获此处透私之盐,即将此处官兵分别参革治罪。[32]

  陶澍在加大缉私的同时,还严格奖惩。比如,“力肩奔走,不惑浮言”的龚照琪;“稽查卡局,相机经理”的谢元淮、孙玉树等;“巡缉奋勇”,拿获私盐十二余万斤,盐犯十数名的孙丰等,由于他们的努力,使得“场务更加整肃,贩运益见流通”,故陶澍为之上疏奏请,一一奖叙[33]。相反,对于办事不力者,陶澍亦毫不手软,严厉惩处。淮北海州运判单壮图,本应认真工作,“讵该员因票盐无利于己,屡生异议,冀惑众心”,经陶澍严行驳斥,人心始定,商贩渐集。后双金闸开,河水充足,该运判竟不顾场务,自七月初五日离场,十四日到扬州,连旬逗留,屡经运司催饬不归,忽于八月初一日,“以患病请假”,大大损害了正常行票工作,闻讯后,陶澍当即将其撤参[34]。

  改革的过程,实质上就是利益重新分配与调整的过程。行票废纲,总商被革,收入全裁,其郁闷之情可想而知。陶澍奏称,“从前之每年坐食数千金,数百金者,俱多怨恨,吹楚多端。兼闻扬人相头纸牌,绘一桃树,另绘一人为伐树状,以寓诅咒”[35]。《清史稿·食货志》亦称,“时窟穴盐利之官胥吏,举嚣然议其不便”。另外,他们还试图通过政治代言人,来表达不满。比如御史周彦,指责票盐之法与场灶起征,名异而实同,认为“场灶起征利于私而不利于商;给票行盐,利于枭而不利于国”[36]。又如御史鲍文淳,为原来总商鲍有恒近族,鲍文淳未中进士时,常在扬州与盐商往来周旋,故在票法改革后,成为攻击陶澍的中坚,或称票法改革未有把握,或称淮北奏销未能如期,或称陶澍私刻奏章,处处加以掣肘[37]。

  面对诸多阻力,陶澍不为所动,永往直前[38]。对此,道光帝极为欣赏,多次夸奖陶澍,“勇于任事,不避嫌怨”[39],又称他“实心任事,不避嫌怨”[40],大力支持。加之俞德渊等人兢兢业业,共襄其事,票盐改革终获成功。

  票盐的成功,主要体现在以下几个方面:其一是积引问题得到解决,并超额完成任务。道光十二年(1832年)销引24万余引,十三年销引32万余引,十四年达59万余引,为淮北额引的两倍。到后来,甚至还不得不规定以46万引为限制,不得多卖,以防止淮北之盐侵灌其他销盐区域。其二是盐课也超额完成。除奏销淮北正杂课银32万两外,每年还能协贴淮南银36万两,后又带销淮南悬引20万,纳课银31万,“是淮北之课,较定额又增两倍矣”[41]。至于化私为良、民众乐于购买官盐等情况,更是无需多言。简言之,从政府的角度来说,可谓大获全胜。

  当然,陶澍的改革亦有很多缺憾。首先,两淮盐政改革的难点在于僵化的盐区划分,而盐区划分的根本原因,又正是清廷出于对税收征收的担心,希冀通过盐区划分与总商包干相结合的方式,来确保自己的利益。显然,陶澍的改革并不敢触动这根神经。其次,陶澍曾表示,如果淮北改革行之无弊,可在淮南推广,但由于反对票法改革的阻力太大,且易与其他盐区发生冲突,故终陶澍一生,票盐改革均未跨越淮北一步。其三,虽然票法改革的成功,在很大程度上,是陶澍借助市场力量,但不能认为票贩行盐已完全市场化。实行票盐法以后,无论是纳税、领票、付价、买盐、运盐、卖盐等环节,都保留了许多繁琐的手续。行盐的路线虽然较前简便,但必须遵循指定的路线,更不能脱离盐区范围。这也为日后盐法的进一步变革,做了必要的铺垫。

三、积极投身河工

  清代设有河道总督,专司河工,但因河工与漕运、盐政及水利等事业均密切相关,故作为地方大吏的总督、巡抚,亦有协助河工之责。陶澍对水利事业极为重视,表示“赋出于田,田资于水”;河流、湖泊为农田灌溉要道,“若不亟加疏浚,一遇旱涝之年,非淹即涸,不特民生受困,抑且蠲缓赈恤,入少出多,于国计大有关系”[42],因此,自出任江南官员后,陶澍即积极参加到河工事业中来。

  大凡水旱之灾均与水利有关,陶澍在安徽时即大力兴修水利。安徽水利以治淮为首,淮水为洪泽湖之源,事关漕运、水利的关键。陶澍亲自查勘淮水流经地方,认为:一、筑堤束水,俾清流畅入湖心,既可蓄以敌黄,又可保卫两岸民田。二、扩大洪泽湖蓄水量以资敌黄。安徽各河均入洪泽湖,但自引黄入湖后,洪泽湖泥沙淤塞,蓄水量日少。只有淮河水源丰富,才能确保洪泽湖可以对抗黄河水势入侵。因此,他决定多方引导,以保障洪泽湖的水源。陶澍遍历滨淮各处,查知凤阳县之花源湖、寿州之城西湖、风台县之旧冈湖,皆周围数十里,均可抽沟引导入淮。其中城西湖、旧冈湖两处抽沟所需经费约数千两,由该州县劝民办理。花源湖在凤阳县境,该县民多穷困,势难捐办,陶澍乃从道库旧存水利平余银两中,提用银二千两交凤阳县办理抽沟工作。另外,陶澍得知怀远县荆山口之南,有一新涨沙洲名葫芦系,东西横长十余里,淮水自西南而北绕此洲,倍形迂曲,以致水势倒漾,为上游各州县之患,必须将其凿断,淮水可得建瓴直下,他亦于司库积存利息银两内提银1200两,交怀远县疏挑。[43]

  江南水利,治淮以外,以治湖泊为要。皖北方面,如寿州之芍陂、怀远之陂塘等,及沿江各圩垸不下数百所,陶澍均劝民修筑堤防。皖西南方面,望江县之妙克图等圩,周围三十余里内有田三万七千余亩,一经夏涨,即虞淹没,陶澍通饬该县,令绅民或计亩摊征,或计亩出夫,“以种田之多寡,定筑堤之丈尺。间有田多而人力未逮,即于田少人多之户,捐赏银钱,令其帮同挑筑,俾田多才不致偷安,田少者亦无舍己芸人之病”,通力合作,筑堤择水,取得很好的效果。[44]对于陶澍的这种做法,道光帝表示高度赞赏,称:“兴水利,除水患,莫大之善政也。”[45]

  其后,陶澍调任江苏巡抚,后又升任两江总督,于河工更是大加着力,频频举措,浚治了不少河道。

  一、吴淞江。太湖是江浙水利的重点,所灌溉的区域为江苏的苏州、松江、常州、太仓和浙江的杭州、嘉兴及湖州,这也正是清代最重要的征漕地区,数额占清代全国漕粮的一半,具有极为重要的战略地位和经济地位,而吴淞江是太湖最大也是最重要的泄海口,吴淞江的通畅与否,事关全局,“实东南水利之关键”[46]。经过多次实地勘测,陶澍表示:“吴淞江为江、浙水利第一枢纽,其上源不宜直泻,所以蓄水势;而口门则断不可梗塞,以致停淤。”遵循这一方针,陶澍于道光七年七月十五日奏准工程,十月开工,至道光八年三月竣工。此次工程,共花费白银299000余两,此后海潮直过昆山而西,水深二丈以外,拦潮大坝以内外刮刷淤泥立尽。工程验收系由陶澍亲自负责,经查一律深通,毫无浅滞,询访沿途百姓,“欢声载道”,“咸称百余年来,未有如此开挖深通之工”。[47]事后证明,此工程的修建,很快即发挥了积极作用。道光九年,江宁、镇江、淮安、扬州四府大涝,但苏州、松江二府之灾却少。道光十一年、二年江潦连岁横溢,而吴田却不告大灾,这些都与吴淞恢复泄水功能有关。[48]陶澍也承认:“数年以来,各省水患较多,唯苏松一带幸免沉灾,皆由吴淞江开挖深通之故。”[49]

  二、运河及练塘。“吴中运道,莫要于徒阳运河”[50],作为东南漕船经行要道,徒阳运河自丹徒县境江口起,至吕城地方止,长140余里,水无来源,全藉江潮灌注。由于潮汐挟沙而行,潮落沙停,故此河易致淤塞,须年年挑浚。向系每年一小挑,需银1万余两;六年一大挑,需银2万余两。不过,以前开挖之年,多系征漕繁忙之时,故相关官员无法前往主持,只能派遣幕友、丁书前往,而这些人“克扣工作,侵肥入橐”,导致百弊丛生。从道光六年开始,陶澍即规定,由相关州县各举荐廉干之员,派驻工地,如果发现弊端,立即惩办,并且将开挖的相关标准,严格公示,推行的结果“颇为得力”[51]。为确保水源,道光九年三月和四月,他还在徒阳运河上游的练湖,修筑了黄金闸和张官闸,达到了既能束水接济运河,又能有效保证练湖上游民田的功能,一举两得。道光十四年,陶澍再次治理练湖,疏滩河道,并在上下练湖之间,建设上、下二闸,在吕城改建新。从此,练湖不再淤塞,蓄水1尺4寸,足以济运,且可灌溉农田40万亩。

  三、浚吴县雕鄂河等河。道光十年,陶澍升任两江总督,对于江南水道之浚治,更视为要政。计其在江督任内,疏通之江南水道,有孟渎、得胜、澡港三河,及太湖之雕鄂河、丹阳之湖河闸座,以及浏河、白茆等处。而且,在疏浚这些河工时,陶澍采取了非常灵活的办法,或按亩摊征,或官绅承包,或截漕动支,以期保证水利工程的顺利进行。

  对于为人所诟病的河工积弊,陶澍也着意加以解决。他认为,河工不外修防,而修防需用料物;汛地皆须防守,而防守必资众力。由于人多手杂,难免弊窦丛生,而其中尤以外工、家丁、河兵、料户、堆夫的相互勾结为重点。陶澍自出任两江总督后,催漕防汛,时常往返于河干,悉心查访,“所有前项弊端,业已革除”。而且,他还极力节约开支,“苟非万不得已、实在紧要之工,不许另案请帑”。所以,在陶澍主持江南以来,河工经费有持续下降的趋势。道光十二年,堵筑桃源于工、启闭江口兰家山,加高洪湖堤堰各工,最为有事之年,所用银673万余两,较之道光六年另以专案用银869万余,节省196万余两。[52]按陶澍自己的奏报,自道光六年、十二年、十三年、十四年、十五年、十六年等年河工用银列表如下:

年代 河工用银
道光六年 8690000
十二年 6730000
十三年 3140000
十四年 2260000
十五年 2940000
十六年 2750000

  资料来源:《得奏革除河工积弊附片》,《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。

  由上表可知,在陶澍的努力下,江南河工经费有了很大的节省,的确做到了费省事增、事半功倍的效果。

  对于超出自己管辖范围的河工,陶澍也积极建言献策。道光十二年,黄河在龙窝口决口,流入洪泽湖,清廷命陶澍与河督张井等人筹办。他遂于十二年九月,与穆彰阿亲勘黄河决口。后来他奏报:“现在湖水尚存一丈九尺余寸,较盛涨已消二尺有余,自后再见消落,即当遵奉谕旨次第堵闭山盱各坝河工,俾湖水不至分泄,专力刷黄,以收荡涤之效,兼可堵闭昭关坝及高邮四坝,以期下河田亩早为涸复。”他还表示,若趁此机会,“全行大加挑浚,除去中满之患,俾御黄坝以上渐就底平,实系一举两得,约计所费不过四十万两左右,于全河深有裨益。”[53]这时,又有人提议“将黄河改道,自桃源以下,以北堤为南堤,另筑北堤,另开支河数十里,约需费二百万”。陶澍等履勘后,认为工程费远超过原估数目,且改道后其效果亦不可靠,“诚恐举之未几,废即随之,于漕运大有关碍”[54],将这一建议否定了。可见对于水利工程。他也并不是好大喜功、来者不拒,而是有所缓急,争取发挥最大效果。

  与水利相关,陶澍还妥善地处理了长江新涨沙洲的问题。长江挟沙而下,到江苏一带,逐渐沉淀,形成新涨洲。一些权势之人,往往恃强占为己有,陶澍称之为“沙棍”。为争夺沙洲,沙棍之间的械斗时有发生;夺取沙洲后,沙棍们又高价出租,盘剥小民,成为江苏一大弊政。[55]对于长江沙洲的处理,陶澍先是将丹徒的乐生洲收归公有,以其租税为每年的运河挑浚之费,因而平息沙棍们的争讼。有了这个经验,陶澍更进一步向清廷建议,凡长江中的新生地,都收归官有。他还拟定沙洲归公章程,对于新涨沙洲的注册、租额、用途及租息的保管使用,都做了具体而明确的规定。[56]经过陶澍的处理,不但江苏省增加了许多官地,各州县的水利工程费亦有着落,而且杜绝沙棍们的打斗和诉讼,地方的治安也得到了改善。

  至陶澍病逝前,江南水利工程大体完备。《清史稿》称,陶澍所办水利工程,“吴中称为数十年之利”。

  通过以上分析可知,陶澍通过个人的努力,在很大程度上扭转了江南地区的社会经济弊病,在一定程度上延缓了江南地区的衰退。清代人这样评价陶澍:“陶澍治水利、漕运、盐政,垂百年之利,为屏为翰,庶无愧焉。”[57]给予极高的评价;而魏源在《陶文毅公行状》中则称,陶澍自出任江南大吏以来,“奋不顾身,力排群议”,于漕运、盐政和河工均有创建,“后之筹国者必将取法焉”,确为不易之论。简而言之,从总体上看,陶澍的所作所为,值得肯定。

注释:

[1] 江藩等撰:《嘉庆重修扬州府志》,德庆《序》,嘉庆四年刻本。

[2] 费正清、刘广京:《剑桥中国晚清史(1800-1911年)》,第134页,中国社会科学出版社1985版。

[3] 李鸿章等撰:《钦定大清会典事例》卷二百二《户部五一·漕运九》,商务印书馆,光绪三十四年石印本。

[4] 陶澍:《申禁帮船加索津贴并酌拟调剂旗丁折子》,《陶文毅公全集》卷七《奏疏·漕务》,道光二十年两淮刻本。

[5] 陶澍:《严禁衿棍包漕横索陋规附近片》,《陶文毅公全集》卷七《奏疏·漕务》。

[6] 陶澍:《酌定江广帮船过关查验章程折子》,《陶文毅公全集》卷七《奏疏·漕务》。

[7] 陶澍:《筹议约束水手章程折子》,《陶文毅公全集》卷七《奏疏·漕务》。

[8] 中国第一历史档案馆藏:《朱批奏折》道光五年六月十五日,江苏巡抚陶澍折(以下同类档案省收藏单位)。

[9]《上谕档》,道光五年八月初九日。

[10]《朱批奏折》道光五年六月二十二日,两江总督琦善折。另,琦善还奏准,将兴修河工的丁忧人员前江苏按察使林则徐、降调河南河北道邹锡淳二人,届期调赴上海筹办海运。林则徐参与了一些海运筹备工作,后因“构劳成疟”请辞;邹锡淳则出任交米委员,前往天津负责漕米交收。

[11] 琦善等纂:《江苏海运全案》卷七《详禀文移》,道光六年刻本。

[12]《军机处录副奏折》道光五年九月初二日,两江总督琦善等折。

[13] 陶澍:《会同江督漕督筹议海运陆续应办事宜折子》,《陶文毅公全集》卷八《奏疏·海运》。

[14] 此日陶澍作《丙戌二月一日海运初发偕同事诸君赴吴淞口致告海神登炮台作》,以兹纪念,见《陶澍集·下》,第563页,岳麓书社1998年版。

[15]《朱批奏折》道光六年二月初三日,江苏巡抚陶澍折。

[16] 琦善等纂:《江苏海运全案》卷七《详禀文移》。

[17]《朱批奏折》道光六年三月初四日,直隶总督那彦成折。

[18]《军机处录副奏折》道光六年六月六月初十日,江苏巡抚陶澍折。

[19] 李文治、江太新:《清代漕运》,第463页,中华书局1995年版。

[20] 魏源:《道光丙戌海运记》,《清经世文编》卷四八《户政二十三·漕运下》。

[21] 魏源:《海运全案序(代)》,《古微堂集》卷五,中华书局1976年版。

[22] 当然,道光六年漕粮海运亦并非没有问题,但并不影响对此事件的整体把握。参见拙文:《道光六年漕粮海运的几个问题》,《清史研究》2002年第3期。

[23] 孙鼎臣:《论盐二》,盛康编:《皇朝经世文编续编》卷五十《户政二十二·盐课一》。

[24]《军机处录副奏折·道光朝·财政类·盐务》,道光十九年二月二十四日,两江总督陶澍折。

[25]《朱批奏折·财政类·盐务项》,道光十一年正月十三日,两江总督陶澍折。

[26] 魏源:《淮北票盐记》,童濂编:《(增订)淮北票盐志略》,同治七年木刻本。

[27]《清史稿》卷三九七《陆建瀛传》。

[28] 童濂:《酌定票盐验赀章程禀》,道光十七年二月,《(增订)淮北票盐志略》卷四下《设局》。

[29] 陶澍:《奏明票盐验资挂号章程附片》,道光十八年二月十三日发折,童濂编:《(增订)淮北票盐志略》卷二《改票》。

[30]《朱批奏折·财政类·盐务项》,道光十三年二月初十日,两江总督陶澍折。

[31] 俞德渊、邹锡淳:《筹议设卡防私章程》,道光十二年,童濂编:《(增订)淮北票盐志略》卷五《设卡》。

[32] 对于加大官员缉私力度的考核,其意义不可低估。参见拙文《“激励的悖论”——试论清代的盐业缉私》,《盐业史研究》,2006年第4期。

[33]《朱批奏折·财政类·盐务项》,道光十三年二月初十日,两江总督陶澍折。

[34]《朱批奏折·财政类·盐务项》,道光十二年八月二十一日,两江总督陶澍折。

[35]《朱批奏折·财政类·盐务项》,胶片28,第2986-88页,两江总督陶澍(附上谕)折。

[36]《上谕档》,道光十二年十月初五日。

[37] 双方的论争,可参考《陶文毅公全集》之《盐法》部分。

[38] 陶澍座师曹振镛以盐荚起家,陶澍曾致书探其意,振镛复书曰:“淮北盐务之敝极矣。势非更张不可,吾子有所见,何不急行之,如有困难,老夫当从中主持。老夫行年七十,何能更为子孙作家计,且天下焉有饿死之宰相乎!”表示完全支持。台湾故宫博物院藏,清史馆《曹振镛本传》,转引见魏秀梅:《陶澍在江南》,中央研究院近代史研究所1985年12月版,第150页。

[39]《上谕档》,道光十九年三月初九日。

[40]《上谕档》,道光十九年六月二十三日。

[41] 王守基:《盐法议略》卷一《两淮》,光绪丙戌十月刊本。

[42] 陶澍:《请将粜米价银留为凑挑浏河之用附片》,《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。

[43] 陶澍:《兴修皖省水利堤防附片》,《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。

[44] 陶澍:《陈奏劝修水利附片》,《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。

[45] 《上谕档》,道光五年四月初二日。

[46] 陶澍:《会同江督奏吴淞江岸请建前任勤事知府专祠列入春秋祀典折子》,《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。

[47] 陶澍:《会同江督验收吴淞江工程折子》,《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。

[48] 事后,陶澍作诗《戊子二月十七日吴淞江工竣开坝放水作》以记其事,诗中称:“东南水利首太湖,三江分泄通尾闾。吴淞居中势尤顺,建瓴万古惟东趋。……三吴治水宜最亟,请以此举为权舆。”参见《陶澍集·下》第426页。

[49] 陶澍:《查勘浏河白茆挑工履视海塘及丹阳练湖形势附片》,《陶文毅公全集》卷二十八《奏疏·水利》。

[50] 魏源:《陶澍行状》,《陶澍集·下》,第643页。

[51] 陶澍:《查议挑办徒阳运河章程折子》,《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。

[52] 陶澍:《得奏革除河工积弊附片》,《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。

[53] 陶澍:《会同钦差总河勘办河湖运道情形折子》,《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。

[54] 陶澍:《会同钦差总河议复毋庸改河折子》,《陶文毅公全集》卷二十七《奏疏·河工》。

[55] 陶澍:《请将新涨沙洲归公杜讼折子》,《陶文毅公全集》卷十《奏疏·沙洲》。

[56] 陶澍:《酌办沙洲归公章程》,《陶文毅公全集》卷十《奏疏·沙洲》。

[57]《清史稿》卷一百六十六《陶澍传》。

作者惠寄,原载《江苏社会科学》2008年第1期

  

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