国际禁毒政策：一项历史的考察

　　自19世纪后期以来，国际管制成瘾毒品的方法被称为“供应管制”：一方面鼓励合法药品制造公司生产充足的医用药品，并经由各大卫生系统分发给患者使用；另一方面，它又要防范用于供应非法贸易的各种非法生产和分发行为。

　　为达成两大目标的供应管制方法导致了一些棘手问题。首先，供应的有限导致合法医用药品的销售价格很难维持在合理价位。若要保证药品价格合理，则必须有多余药品存在的空间，而如此一来最终必然导致非法买卖。其次，成瘾药物在未批准渠道的销售获利颇丰。所以，即使人们尽量遵守国家法律和国际法规的要求，仍会出现一些秘密的生产设备和配送渠道。最后，成瘾性物质的 “合法使用”，甚至是“成瘾性”概念本身等均是较难界定的问题。关于何种药品的消费是合法的而何种又是非法的问题，政府官员、健康专家、科学研究者、医生、病人、盈利性药品生产公司以及社会改革家均有不同的理解和界定。例如，酒精饮料具有成瘾性，但在国际贸易中从未对这种成瘾性物质进行过严格的管制。同样，对烟草使用的管制也是近年来才开始引起国际社会的重视和关注。因此，无论是对成瘾性概念的界定还是对成瘾性药品的确定，都是不断变化的。由于目前尚无法彻底解决这些复杂问题，政府和非政府机构均认为，极有必要制定相关协定并成立处理此类棘手问题的国际组织。

　　国际社会管理合法药品贸易和打击非法毒品买卖的历史可分为四个阶段。

　　19世纪80年代至20世纪20年代初期为第一阶段。前文所提及的“供应管制”成为该阶段管制成瘾性物质最重要的方法。一些政府机构认为解决毒品问题的最佳方法是依据欧洲和北美工业化国家的医疗准则，把药品的获取限于 “合法”需求。中国在这一时期备受关注，非法的鸦片贸易使其深受其害，也使其成为当时全球非法交易的一个主要中心。

　　第二阶段从20世纪20年代初期至30年代初期。这一时期，各国政府达成了两项重要的条约，其基本法规和组织结构对当今的国际毒品管制体系仍有重要影响。承诺遵守条约的国家必须对药品的进口、出口、生产、消费和储存予以记录，并向相关国际机构汇报，以防止合法药品流入非法交易渠道。同时由国际医疗权威组织来确定必须进行生产和贸易管制的危险药品种类。一般而言，药品的成瘾性越大，规定越严格。当时，对于某些重要但需提防滥用的药品，政府和医药公司已经意识到须共担责任以改进那些对医学有重大价值的“专卖”贸易，这些“专卖”物质一旦误用危害则更大。当时也出现了一些非法生产和非法交易企业的联合，它们在医学用药范围之外向需要使用成瘾性物质者提供毒品并从中获得利益。当时的主要毒品是鸦片剂（包括鸦片、大烟、海洛因、吗啡、可待因及类似物质），也包括古柯产品如可卡因以及大麻。中国在该时期仍然备受关注，国内毒品依然泛滥，不仅扰乱了国内秩序，也孕育了其他地区的非法买卖行为。

　　20世纪30年代中期至60年代中期为第三阶段。前一阶段制定的基本法规在世界范围内得以实施。多数国家支持药品供应管制条约。各国政府在收集并估算合法使用数量后提交到国际管理机构，由其建立国内执法体系管理合法交易和惩戒非法交易商，并加强政府间的国际合作。20世纪三四十年代，滥用毒品致使中国国内极不稳定。新中国成立的十年间，国内一系列举措使毒品滥用大大减少（尽管烟草的使用量增加很大）。但是中国被拒绝加入国际毒品管制体系，还经常在证据不足的情况下被指控非法向国外走私毒品。

　　20世纪60年代至今为第四阶段。一系列新型药品的出现对许多地区传统的管理权威提出了严峻挑战，使毒品非法买卖在全球范围内更为泛滥。一种名为“精神药物”的非鸦片类药物滥用较为严重。国际供应管制体系无法阻挡该药滥用势头的扩大，政府则企图通过推进新的反非法买卖措施，加强国内法律监管和增加管制药物数量、种类等方式予以应对。值得一提的是，各国国内和国际的权威机构，尤其是医学界，均开始着手考虑采取其他更严厉的措施来减少非法使用，包括禁止使用毒品计划和成瘾者治疗计划等。这一时期，中国政府重新加入国际毒品管制体系中，参加了联合国麻醉品委员会及其他国际管理机构的会议。

　　历史证据显示，毒品问题无法彻底解决。供应管制能起到一定的控制作用，但社会各界必须认识到，贫穷、社会排斥和心理支持缺失等因素都可能导致个人使用毒品。因此，未来面临的挑战在于如何增加对成瘾者的治疗投入以及开发防范毒品成瘾产生的项目。

　　（免责声明：本文观点仅代表作者本人看法，而并不代表美国政府、美国国务院或现政府的官方立场）

　　（作者William B. McAllister系现任美国国务院历史学家办公室特别项目处主任，同时担任乔治敦大学外交学院的兼职副教授；译者：徐芳芳 单位：上海大学）

原载《中国社会科学报》2011年6月23日